中国电信西藏公司传输局林芝分局局长扎巴近日格外高兴，因为上个月出台了“宽带中国”战略，提出要完善电信普遍服务补偿机制，形成支持农村和中西部地区宽带发展的长效机制。扎巴觉得，他苦苦维系的通信维护团队终于盼来了实质性的政策。扎巴在林芝地区工作了两年，手下只有18个维护人员，却管理着11万多平方公里高海拔地区的通信设施，维护面积大概等于7个北京。由于工作环境艰苦、劳动强度大、待遇不高，两年间，扎巴的团队人员流失率高达20%。
在中国，中西部和农村地区的宽带就是由无数个“扎巴”团队维持着畅通，其背后则是运营商的巨资支持。尤其是在西部地区，宽带建设难，维护更难，运营商除一次性投入巨资铺设宽带网络外，还要付出更多的成本用于维护，其发展用户的平均成本远远高于内地。由于宽带网建设和维护成本异常高昂，用户需求却相对较小，运营商常年入不敷出。“宽带中国”战略首次明确提出要建立电信普遍服务补偿机制，这对于我国农村和西部地区的宽带普及无疑是极大的利好。
宽带普及农村是难点
记者此前走访了西藏林芝和拉萨地区，深深感受到藏区宽带普及之难。西藏平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之称。境内海拔在7000米以上的高峰有50多座，其中8000米以上的有11座，被称为除南极、北极以外的“地球第三极”。
林芝号称西藏的“小江南”，海拔低、气候湿润。但就是在这个很多西藏人认为的疗养胜地，其宽带建设和维护工作之难超出常人想象。林芝下辖的墨脱县处在喜马拉雅断裂带和墨脱断裂带上，地质活动频繁，地震、塌方、泥石流不断，加之气候潮湿多雨，使得这里成为全国唯一不通公路的县，被称为“地球上最后的秘境”。西藏电信林芝分公司副总经理应敏说，2009年，林芝分公司用了一年多的时间建成了通往墨脱县的光纤网络，但一次大规模的泥石流就毁掉了墨脱80公里长的光纤。为保证宽带普及，林芝分公司去年斥资400万元对墨脱宽带网进行了全面改造，几乎等于重建。
在内地，宽带维护的成本跟建设成本比也许只占很少的一部分，但在藏区，维护成本却高得惊人。林芝分公司主管网络维护工作的次仁德吉对记者说，墨脱面积达3.4万平方公里，至今仍有3个乡镇不通公路，通信网络维护人员只能徒步进出，最远的镇到墨脱县城徒步要走3天，而且要穿过令人闻之色变的“蚂蟥区”。因为行路艰难，西藏很多地区的物资价格高昂，比如，在珠峰周边地区，汽油单价高达十多元，这些因素使得偏远地区的宽带维护成本大大增加。为了控制维护成本，西藏的电信运营商不得不压缩人员编制，在整个林芝地区，中国电信只有18名维护人员，其中条件最为恶劣的墨脱县2名，察隅1名，波密1名，工作之艰辛可想而知。
“宽带中国”战略明确提出发展目标：到2015年，固定宽带家庭普及率达到50%，3G/LTE用户普及率达到32.5%，行政村通宽带比例达到95%；到2020年，固定宽带家庭普及率达到70%，3G/LTE用户普及率达到85%，行政村通宽带比例超过98%。而根据发改委发布的最新数据，截至去年年底，我国光纤和3G网络已覆盖全国所有城镇，87.9%的行政村通宽带，固定宽带家庭普及率达到32.2%。但中西部宽带人口普及率分别低于东部6.7和7.3个百分点，农村宽带人口普及率仅为6.3%，低于城市12.6个百分点。
可以看到，“宽带战略”能否按进度实现的关键在于中西部和农村地区的宽带普及。我国发达地区的宽带普及已经颇有成效，而在中西部和农村地区，长期的巨资投入和不成比例的回报使得宽带普及困难重重。虽然国有电信企业正在努力承担起宽带普及的重任，但不容忽视的是，国有电信企业也要接受盈利考核。我国中西部地区的宽带发展始终处于入不敷出的境况，明显违背市场化规律，急需一个健康、长效的补偿机制来调整。“战略”明确通过普遍服务补偿机制推动农村地区宽带普及，可以说是针对我国宽带发展开出的一剂良方。
补偿机制有多种模式
目前，全球约有130个国家出台了国家级宽带战略，多数国家均聚焦两大重点，一是提升速率，二是宽带普及。率先推出宽带战略的一批国家已经摸索了四五年，很多国家在推进农村宽带网络普及方面出台了重磅措施。从既有经验来看，三种模式可为我国借鉴。
——建立专项普遍服务基金。
设立专门的宽带普遍服务基金，为运营商提供必要的补贴，可保证宽带在偏远地区的普及，很多国家都采用了这一做法。美国设立了年度预算高达45亿美元的“连接美国基金”，并设有专门面向移动宽带领域的“移动基金”。即便是在国土面积较我国小得多的英国，该国主导型运营商英国电信负责在英国三分之二的地区铺设宽带网，而另外较为偏远的三分之一地区则由英国政府和地方政府联合提供补贴。即便如此，英国南约克郡的4个都市区市议会上月也因为投资难以为继，宣布取消“数字区域”高速光纤网络建设项目、关闭高速网。可以说，专项普遍服务基金是解决农村地区宽带普及问题的根本办法。在严格的KPI考核下，国内三大运营商都面临巨大的盈利压力。为保证完成收入和利润指标，投入和回报极不成比例的农村地区必然会受到运营商的冷落。而完全市场化运作的私营服务商则以逐利为原则，农村地区同样不会吸引他们的兴趣。为此，要从根本上解决农村宽带普及问题，设立专项基金是首选方案。
——地方政府提供资金扶持。
“宽带中国”战略特别提到，“地方各级人民政府要将宽带发展纳入地区经济社会和城镇化发展规划，加强组织领导，结合实际适度超前部署，加大资金投入和政策支持力度”。这意味着宽带补偿机制可能在地方政府层面有所突破。这也是很多国家采取的做法。以欧盟国家为例，除了中央级的财政支持外，地方政府也提供了很大的支持。但同中央级专项基金相比，地方级的资金扶持力度相对较弱，如若出现执行不到位情况，农村地区将依然是国家宽带计划中的难中之难。
——充分利用现有优惠政策。
战略提到要加大对宽带产业的财税支持，充分利用中央各类专项资金，支持农村和老少边穷地区宽带网络发展，并提及将宽带纳入《西部地区鼓励类产业目录》，并辅以营改增政策、考核机制等手段推进中西部宽带的加速普及。国际电信联盟（ITU）秘书长哈玛德·图埃早在4年前就一直呼吁，各国政府应削减或是取消阻碍移动行业未来发展的ICT（信息通信技术）设备和业务的沉重税赋。图埃一针见血地指出，很多国家向ICT商品和业务征收不公平的税费，意图从蒸蒸日上的技术行业图利。但一些承诺遵循最佳ICT监管做法的国家正在降低甚至完全取消一些针对具体行业的税费，此举大大有利于通信业务的普及。但不容忽视的事实是，同巨额的宽带建设和维护成本相比，如果仅靠政策上的支持无异于杯水车薪。目前看来，政策优惠应被定位为促进宽带普及的辅助手段。
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