2002年中国电信业南北分拆，形成“四大两小”的竞争格局；2008年5月24日 “三足鼎立”格局沉埃落定，完成了我国电信业的第四次重组。2002年，通信业从模拟通信技术向数字通信技术跨越进入2G；到2008年、2009年时期，向3G跨越成为关键词。如今，通信业正加速向信息服务转型变革。信息通信技术日新月异，对电信行业的盈利模式、管理模式、政府监管等产生越来越多的冲击，令电信业的监管不断面临新的挑战。宽带中国战略、三网融合、电信资费管理等问题依然是电信监管必须正视的问题，工信部电信研究院研究员丁道勤称，出台反映中性立法原则的《电信法》是当务之争，惟有这样才能更好地解决顶层设计。

电信监管三步走，相互交错

记者：十年来，随着市场竞争格局的不断调整，通信业监管方式经历了哪些发展阶段？

丁道勤：近十年来，电信监管主要是沿着“三步走”的路线前进：电信重组、全业务竞争、融合监管。这三步不是相互独立的，而是不断交错进行的。

第一阶段：自2000以来，围绕《电信条例》出台了一系列电信监管法律规范，初步形成电信和互联网监管法律体系。2001年11月，国务院批准《电信体制改革方案》，决定对固定电信企业进行重组整合。2002年，电信南北分拆，行业重组。

第二阶段：为了进一步打破电信市场的垄断局面，促进市场自发的有效竞争，2008年5月，工信部、发改委、财政部联合发布通知，启动电信业第四次重组。2009年1月7日，工信部发三张3G牌照。三大电信运营商从传统单一业务竞争转向全业务竞争，使得“自主创新”逐渐成为行业转型的主流，推动移动互联网产业飞速发展。

第三阶段：随着信息网络技术的发展，网络出现融合趋势，2010年1月，国务院常务会议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。电信和互联网行业进入一个全新的时代，融合性监管将成为今后一段时期的电信和互联网监管的主要表现。

电信监管呈现三大特点，亟需解决顶层设计

记者：随着通信技术的进步与更新换代，我国通信业在监管方面有呈现哪些特点？

丁道勤：改革开放以来，特别是近十年来的高速发展，我国电信业实现了历史性跨越。当前，我国电信业的健康发展进入关键历史阶段。回顾十年来的监管历程，放松监管是大趋势，我国通信业的监管主要表现出以下三大特点：

一是从重互联互通监管转变为重市场秩序监管。中国联通成立后，引入外部竞争激活当时电信市场，我国电信市场才开始有了实质性的竞争。引入竞争必然引起互联互通问题，最初主导电信运营商与非主导电信企业之间的互联互通问题非常突出，网间结算政策调整不可能从根本上解决互联互通问题，只是解决建立公平的利益激励机制问题。2000年以来，国务院、电信监管部门及司法部门出台了一系列的互联互通监管文件和司法解释，起到很好作用。随着电信业的改革和重组，监管侧重点也从最初侧重互联互通转变为重视市场秩序监管。

二是从重基础电信业务监管转变为对融合业务，特别是互联网业务监管。最初传统电信业务监管主要注重基于电信业务分类的许可证管理制度，特别是对电信网络设施等基础电信业务采取较为严格的准入标准，以保证电信监管部门的掌控力。但随着技术发展和业务创新，电信监管的重心从原来的基础电信业务准入监管转变为对融合业务和互联网业务监管。

三是从重电信主体监管转变为重电信行为监管。之前的电信重组改革主要是从调整电信主体架构，即调整电信市场主体关系着手，侧重于电信主体监管。随着新技术和新业务的涌现，监管也转向针对电信市场具体行为监管。

当然，电信监管还存在一些亟待完善的地方。首先，需要继续完善电信监管法律法规，特别是出台反映中性立法原则的《电信法》。虽然电信监管问题并非仅依靠一部法律所能解决，但进行公平的电信监管确需一部统一标准的法律，解决顶层设计。

其次，电信监管主体多元化有待协调解决。我国因为电信产业涉及到众多机构的监管范围，面临多重监管局面。例如，我们有综合的价格管理部门、有特殊的投资审批部门、有非行政的内容审查机构、有主管庞大国有资产的专门机构，分别监管电信行业的通信资费、电信投资、网络内容、国有资产等不同领域，每个监管机构都有自己的利益，监管主体多元化使监管权的协调非常困难。

最后，从电信改革十年情况看，有明、暗两条主线：“明线”是对电信市场结构性调整；“暗线”则是为促进电信业发展。电信改革与产业发展、市场监管是紧密联系，相辅相成。但因为电信发展目标与电信监管目标本身存在差异，一个监管主体同时肩负两个不同的职责和目标，存在一定程度冲突。

监管将转向效率与公平

记者：请您预测下一阶段的监管将呈现哪些趋势？

丁道勤：在下一阶段的电信监管目标上，应侧重保护消费者合法权益，进一步强调维护电信市场的公平竞争和有效竞争。即从效率监管转变为公平监管，从监管电信运营企业的经营绩效转变为协调电信运营企业与公众之间的公平服务行为及电信运营企业之间的公平竞争行为。

这两个监管目标其实是一个硬币的两个方面，形成电信市场竞争有效格局最终也保护了消费者合法权益。

在保护消费者合法权益和维护电信市场竞争秩序的目标指引下，为实现有效竞争，电信监管应采取灵活多样的管制方式，综合运用法律、经济、行政等手段，进一步扩大并保障电信消费者的知情权和选择权，建立和完善支持网络融合的法律制度，进一步强化和规范主导运营商向其他电信运营商开放网络的义务，对主导电信运营商实施一定程度的非对称管制，提升电信行业的整体竞争力。