自从2008年5月24日三部委公布了《关于深化电信体制改革的通告》(以下简称通告)后，重组方案中涉及的六大运营商在“支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体”的改革目标指导下，快速推进既定的重组方案。中国铁通作为子公司并入中国移动、中国电信1100亿收购中国联通C网、中国联通C网的相关人员调入中国电信、中国联通和中国网通公告换股合并协议等事件的公布，可以看出该《通告》对行业改革的影响是具有强大可执行力的，并且能快速转换为现实生产力。

相信业内许多专家都发现了，在《通告》中不仅提到了电信重组的具体方案，还专门提及到了“配套政策措施”。在配套措施中提到“针对重组后新的市场架构，将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。"鉴于《通告》目前的执行力，非对称管制这一重要监管方式再次被政府明确提出，可以预见政府在不能保证重组方案达到预定的重组目的的情况下，不排除引进更强力的非对称管制政策，使市场走向均衡的可能。目前业界的主流观点认为，阻碍市场走向均衡，很重要的因素是重组后中国移动可能持续保持一枝独大。而从国外通信管制政策的经验来看，双向携号转网和限制主导运营商市场份额的“单向携号转网”这两个管制措施，是市场格局走向均衡的利器。

尽管携号转网是市场格局走向均衡的利器，但是无论双向还是单向携号转网对我国来说都是个新事物，这把利器是否适合中国的国情?对运营商的影响有多大?能不能达到监管部门预期的效果?这些问题都是携号转网政策推出前需要思考的问题。带着这些问题，本文将借鉴国外携号转网政策实施的经验，探索我国通信运营商携号转网政策实施之路。

1　国内“携号转套餐”的实施情况

2006年10月信息产业部发布了630号文《信息产业部关于保障移动电话用户资费方案选择权的通知》，该文件又被业界称为“携号转套餐"或“携号转品牌”政策。政策实施后，各省市运营商根据自身的实际情况，或分阶段执行或全面执行。从目前执行的情况来看，用户在运营商开始实施的3-6月内，对该政策表现出了相当大的热情，特别是大量25岁以下的年轻人充当了早期采用者的角色，转换套餐的意愿比较强烈。随着转套餐的需求得到释放后，6个月后的转套餐用户的比例明显下降。由于“携号转套餐”政策规定适用的对象是“在同一移动电话归属地内(俗称“移动电话本地网”)”的用户，这并不是一个的要求全网统一的政策，而是可以在各地移动网内实施，对于移动运营商来说并不存在非对称管制的问题，再加上运营商普遍采取谨慎宣传、分阶段执行的策略，因此“携号转套餐”政策的实施实际上对移动运营商来说，影响并没有预期的那么大。尽管携号转品牌将会打通低端用户和高端用户之间的消费平台，存量用户市场的收入会受到短期波动影响，但是携号转品牌为运营商提升品牌的纯度，突出品牌的显性化带来新的机遇，通过优化套餐后，区隔更显性的用户细分市场，反而会帮助运营商巩固存量市场，同时也增强套餐对新增用户的吸引力。

从国外携号转网的实践经验来看，多数国家和地区的管制机构以及运营商都希望政策能够紧密地切合电信市场发展实际，通过分阶段的实施方案来逐步实现。除此之外，携号转网涉及到技术改造升级、运营商的成本利益分成等多个方面，需要采取渐进的方式来逐步实现。同时，我国《电信法征求意见稿》中针对“携号转网”已经有了原则性的规定，即“在技术可行、经济合理的情况下，运营商要承担该义务”。所以，我国“携号转套餐”政策被认为是“准携号转网”政策，被看作是携号转网政策启动的第一步。

2　国外携号转网政策的实施状况

出自于保障消费者权益、促进号码资源的充分利用和促进公平竞争的考虑，全球已有40多个国家和地区陆续实施了携号转网政策。携号转网从形式上分为两大类：固定号码携号转网和移动号码携号转网。固定号码携号转网是指用户在固网运营商之间携号转网，移动号码携号转网是指用户在移动运营商之间携号转网。由于大多数国家固网和移动之间的编号方式不同，目前除美国外，其它国家的用户无法在固网运营商和移动运营商之间实现号码携带。在实行携号转网的国家和地区中，将近1/4的国家在固定电话和移动电话市场都实行号码携带，而且移动号码携带是各国实施携号转网政策的重点，许多国家甚至不提供固定号码携号转网而直接实施移动号码携号转网。由于我国目前移动通信市场竞争激烈，因此很有可能现在移动通信领域实施携号转网政策。

从国外携号转网政策的实施经验来看，可总结出以下四个特点：

(1)高普及率是绝大部分国家实施携号转网的前提。绝大部分的国家在实施号码携带时其移动电话的普及率已经比较高。除了英国和新加坡在25％左右之外，其他国家实施时的普及率已经超过40％，普遍在60％以上，有的甚至超过了100％，在这种情况下推出移动号码携号转网可以减少对号码资源的浪费。

(2)携号转网政策的出台往往是一个艰难的过程。美国就是一个典型的例子。美国早在1996年《电信法》的颁布中就提到了号码携带业务，2002年11月，美国联邦通信委员会(FCC)宣布将要引入移动号码携带，要求运营商针对号码携带业务的引入及实施费用进行估算，此项决定遭到了移动运营商的联合反对。经过多年的周旋，携号转网业务才于2003年11月24日按时开始实施，从立法到实施历时七年。

(3)携号转网业务收费的高低，对携号转网政策的实施效果产生直接影响。对多国移动号码携带的收费与业务使用间的相关性进行研究后发现，两者之间的相关系数为-0.51，两者不存在严格的负相关关系，但仍然存在业务收费越高，业务使用率越低的趋势。

(4)除了办理费用，业务办理时长也影响用户办理携号转网业务的积极性。与收费类似，号码携带的业务使用率与办理时长并也不存在严格的负相关关系，但整体趋势上还是存在着一定的相关性，即办理时长越短，用户使用率越高。

3　携号转网对于我国运营商的影响

携号转网政策实施对运营商的影响不能一概而论，要看实施的携号转网政策是双向互转的对称性管制政策，还是单向可转的非对称性管制政策。双向互转的对称性管制政策是指一个移动运营商的用户可以保持号码不变的前提下，转入另一个运营商的网络，同时另一个运营商的用户也可以对等的转入该运营商。目前欧美运营商实施的携号转网政策都是双向互转的对称性管制政策。而单向可转的非对称性管制政策是指一个运营的用户可以不受限制的转入另一个运营商，而另一个运营商的用户要转入该运营商，会受到限制。韩国针对SKT实施的携号转网政策就是非对称管制的携号转网政策。

经过行业重组后，在通信市场将存在三家通信运营商，如果我国实施双向互转的对称性携号转网管制政策，将对三大运营商产生普遍的影响：

(1)通信资费会普遍下降。携号转网实施后在网络质量相当的情况下，价格更便宜的运营商将会在市场上胜出，为了争夺客户，运营商将会竖起价格战的大旗争夺用户。引入携号转网政策后，英国每月签约电话资费指数下降3％，包括预付费业务在内的所有移动电话资费指数下降近5％；美国的T-Mobile也下调了某业务套餐的价格，调整幅度高达33％。可见我国运营商实施携号转网后，资费下降将是不可避免的现实。

(2)保有用户需要付出更多。为了降低用户离网的影响，运营商不得不付出更多的成本在提高服务能力上。例如携号转网政策实施四年给美国移动运营商带来200亿美元的成本，光是维护费用每年就在5亿美元以上。为了稳定用户韩国SKT花费了4778亿韩元的营销费用，比去年同期增长了34%。可以预见，运营商为保有用户，在维护和营销方面的费用将会增加。

(3)对业务支撑系统和网络能力产生考验。携号转网的实施需要运营商对现有网络、用户数据库和计费系统进行升级改造和维护，必然会增加网络运营成本。如果应对不好，将可能会出现日本软银因大量用户蜂拥而至导致电脑系统陷入瘫痪，不得不在五天后宣布暂停接纳新用户的情况。

(4)主导运营商市场格局变化不大，甚至可能更领先。重组后的中国移动在移动通信领域的领先优势短期内估计变化不大，实施双向对等的携号转网政策，它依然可以通过其相对更优的质量优势，在新增用户市场上占有很大的份额，通过其庞大的用户资源保证收入持续高增长。实施2年多携号转网后，美国通信市场和芬兰移动通信市场格局变化不大的现象，就是佐证。在我国空前强大的中国移动拥有现金流上的优势，进一步做大市场也不是不可能的事。

如果实施非对称的携号转网政策，势必会对目前市场上一支独大的中国移动产生重大影响，而中国联通和中国电信等在移动通信市场上的弱势运营商可能得到不同程度的扶持。这样携号转网政策实施起来，对不同运营商的影响差异比较大：

(1)对于中国移动来说，作为主导运营商，如果实行像针对SKT那样的非对称管制，市场占有率和收入增长率等运营指标首先将会出现下降，达到政府的管控目标后相关指标趋于稳定。可能会出现类似韩国主导运营商SKT出现的情况，在非对称管制实施的前6个月，用户出现大量离网，市场占有率下降，进而使其收入增长率下降，直至管制政策又单向携号转网过渡到双向携号转网。

(2)对于中国联通和中国电信，非主导运营商实施非对称管制的单向携号转网，则是利大于弊。尽管同样会面临运营成本增加、利润空间缩小等问题，但是可以利用单向非对称管制期间的机会，争夺中国移动的用户，扩大市场份额。像韩国的LGT和KTF那样，通过优惠的资费手段，在双向携号转网实施前，市场份额都有所不同程度的提升。

4　携号转网实施的难点和单向本地携号转网的可行性

重组是手段不是目的，电信市场真正形成竞争格局，还需要政府进一步出台相应的配套政策。行业重组后，携号转网政策被认为是进一步推动电信业有效竞争和健康发展的一个重要工具，再次成为行业关注的热点。然而号码可携带最后是否能够实施，可能还会是一个较长争议的过程。笔者认为，就我国而言，实施号码携带还有以下几个难点问题需要解决：

(1)携号转网政策实施时机的选择

国外实施携号转网政策的前提是移动电话普及率普遍都达到60％以上，而我国2007年底的移动电话普及率为41.6％，离普及率60％还有一定差距。尽管也有国家的普及率在40％以下，就实施了携号转网政策，但是这些国家移动用户数规模都不大，与我国数以亿计的移动用户规模，牵一发而动全身的国情有很大的差别。因此，从我国的移动普及率来看，目前还不是实施的时机。同时，通信行业的重组才刚开始，三大运营商人事和资产调整后，市场的竞争实力会发生较大的变化，基于新的竞争基础和可以预见的3G发放格局，实现“形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体”的改革目标，促进行业的充分竞争不是说没有可能。在重组后市场竞争格局的变化还没有显现出来的时候，实施携号转网政策可能还为时过早。

(2)技术实现上还有一定难度

实施号码携带，用户的数据库需要调整，对维护工作要求比较高，转网用户的数据修改和更新要求具有很高的及时性和统一性。根据用户改变自身网络接入商的选择，需要对其数据记录进行修改，并提供新的接入路径。这使得运营商实施携号转网政策不仅需要进行技术准备、数据库建设、网络改造，需要添加相应的设备并对现有设备进行扩容和改造外，还需要解决好计费、号码查询和一些管理方面的问题，这些技术方面的实现都需要巨大的投资，同时也需要一定的时间。原信产部要求移动运营商从2007年1月1日起开始实施“携号转套餐”政策，但是各地运营商由于支撑系统的能力差别较大，不同的计费和经营分析系统的融合具有一定的难度，使得很多运营商全面实施该政策的时间表推迟了两年的时间。考虑到我国移动电话用户的巨大数量，实施号码携带势必对用户信息数据库的性能提出更高的要求，技术上实现上的难度可想而知。

(3)运营商推动实施携号转网态度的统一

对于携号转网政策的实施，运营商的态度不一，这其中的焦点主要集中在运营商对号码可携带之后对各自利益的判断。对于处于主导运营商角色的中国移动来说，考虑到携号转网对其的负面影响较大，在主观上不是携号转网政策的倡导者，甚至是抵制者，例如对于实施单向携号转网；而中国电信和中国联通，考虑到双向携号转网实施效果可能会对它们带来不确定性，会对单向携号转网政策带着更多的期望。运营商心态各异，是这一政策能否有效实施的关键。

最近，传闻工信部提出“单向本地携号转网”研讨方案，把携号转网将分两阶段进行，第一步是“单向本地转网”，然后逐渐过渡到“双向全国转网”。工信部选择率先在本地网实施“单向转网”，可以在利用各本地网实施“携号转套餐”的成果，减弱各地在实现技术差异带来的冲击，政策的出发点是好的。但是我国区域发展的不平衡，各地差异比较大。东部地区的移动电话普及率超过50％，且增速较快，从市场发展阶段并结合国际经验看，东部地区已具备引入号码携带的条件。而西部的移动电话普及率较低，且增速不高，引入号码可携的条件不充分。客观存在的差异给单向转网的具体实施细节会带来比较大的分歧，如针对各地移动公司的市场占有率管制目标如何确定?是实行统一的标准还是“一地一策”?重组实施后，在一些联通或电信主导的市场上要不要也实施“单向携号转网”?这些问题都是困扰“单向本地转网”的现实原因。同时目前携号转网的成本分摊还未达成共识。号码携带将在不同程度上引起运营商利益的再调整，也需要解决相关成本在运营商与用户间的分摊问题，但现在还未形成运营商和用户都充分认可的成本分摊和利益分成的机制。另外，现在正处于我国自主研发3G标准的试商用的攻坚阶段，工信部部长李毅中要求TD-SCDMA只许成功不许失败，担负着TD大任的中国移动还有很多工作要做，在TD还没有获得阶段性成功之前，或许会成为携号转网推进过程中需要重点考虑的因素。因此，客观的说，本地单向携号转网如何由理论的可行转变为现实的可行，监管部门和运营商都还有较长的路要走。