本文主要观点
电信市场的演变和结构的变化都是有一定的路径依赖的，市场的格局的改变有一个非常重要的因素就是政策的因素。新技术的涌现以及技术和市场融合正在改变制定产业管制政策的基本环境。本文通过深入分析电信行业非对称管制政策，研究国际上已有先例的比较常见的七大非对称管制政策包括：直接限制市场份额，非对称价格管制，非对称号码携带，交叉补贴控制（分业经营），网间单向漫游，非对称网间结算和非对称电信设施共享。结合中国电信运营商市场的特点，引入非对称管制面临的三大关键问题，对前面七大非对称管制政策进行剖析，最后给出运营商应对非对称管制政策的三方面策略建议。
中国电信行业背景
本小节主要介绍当前中国电信行业重组的背景，分析过去行业重组失败的重要原因就是缺失配套的管制政策，分析了监管部门引入非对称管制政策的目的是什么。
从1998年的邮电分营开始，中国电信行业已经经历了若干次大规模的行业重组。经过10年的努力，电信市场竞争越来越激烈，资费不断降低，通信产业也得到了超常规的突破性发展。但是，美中不足的是，到现在为止，我国的电信市场从格局上看仍然是极不平衡的，竞争虽然激烈，更多的是技术进步和技术替代带来的自然演变，在每一个细分市场仍然是一家独大的局面。政府主导的每一次行业重组，无一例外的都会引起社会各界的热议，质疑的声音往往不绝于耳。从严格的政策分析上看，除了邮电分营外，到目前为止，过往的每一次行业重组都很难说达到了政府的设定目标。联通、小网通、卫通和铁通等新运营商从来没有壮大到能够威胁主要运营商的程度，移动的分离仅仅带来了移动通信领域的一枝独秀，老电信的南北分家没有带来本地电话市场的实质性竞争，这些失败使我们的一次次电信重组很难不被公众理解为一次次的利益平衡。而出现这种情况的一个重要原因是我们过去的行业重组缺失了一项重要的基本要素，即配套的管制政策。
但是，我们注意到，最近的一次以全业务经营和3G牌照发放为主要标志的最新一轮行业重组中，三部委在通告中提到了下面一段话“将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。”我们认为，本次重组，尽管还是没有完全脱离过去“利益平衡”的基本模式，但是非对称管制措施的引入无疑是一个亮点，非常值得深入探讨。这个政策导向的提出，从深层次上看，是第一次把各大运营商作为市场主体来对待，而不再是国资委的下属企业，可以简单的划来划去，而是期望通过市场经济的有形之手来调节；从浅层次上看，要采取什么样的管制政策，什么时候引入，针对那些运营商，这些未知之谜都给电信市场带来了许多的变数，更为紧要的是，由于我国从来都没有引入过非对称管制政策，这些政策的威力究竟有多大，各个运营商恐怕心里都没有底。所谓未雨绸缪，这篇报告就试图给各运营商提供一个独特的视角，从公司战略的角度提前准备，从而取得先机。
首先我们仔细分析一下监管部门引入非对称管制政策的目的是什么。《关于深化电信体制改革的通告》（以下简称《通告》）说的很清楚，引入非对称管制政策的目的是“促使行业格局向均衡发展”，那么什么样的格局是“均衡”的格局呢，《通告》给出的解释是“形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体”。看起来，“实力与规模相对接近”的三家运营商相互竞争的格局是监管者理想中的“均衡”的格局。实际上，这样的提法是模糊和不准确的，首先是怎么定义“实力和规模相对接近”？是指企业的收入、利润还是网络规模、用户人数的相对接近？是指某一个细分市场的相对接近，还是公司整体业务规模的相对接近？其次是怎么样衡量相对接近？是以公司的整体规模还是以公司的绩效(人均水平)来衡量？管制政策要有效运行，有一个明确的政策目标是前提和关键，《通告》的语焉不详给政府和企业都留下了很大的操作空间。
监管部门手中的牌有哪些？
本小节主要分析了国际上常见的七种非对称管制政策，但考虑到我国特殊的市场环境，深入剖析我国政府能真正打出的牌并不多。
国际上已有先例的比较常见的非对称管制政策包括：直接限制市场份额，非对称价格管制，非对称号码携带，交叉补贴控制（分业经营），网间单向漫游，非对称网间结算和非对称电信设施共享。
直接限制市场份额是指对居市场主导地位的运营商的市场占有率提出要求，即其不得超过一定份额的市场占有率，如韩国在处理SK和新世纪通讯的并购案中就要求并购后的公司在一定时限内将市场份额降低到50%以下。研究表明，该措施在相对饱和的市场可以有效的帮助弱势运营商迅速成长而不会降低服务质量，是一种有效便捷的手段。但是，在市场不饱和的情况下，直接限制主导运营商的市场份额实际上是限制了竞争，竞争只能在弱势运营企业之间展开，限制了用户的基本选择权。从根本上说，直接限制市场份额的主要意图是为了防止市场中出现高度垄断势力，特别是通过并购产生的垄断势力，以及垄断势力可能带来的反市场的行为，而不是简单的在既有市场的“锄强扶弱”。
非对称价格管制是指对主导电信运营商的价格实行不对称管制，给予新进入者运营商一些自主定价的权力，扶植3G新进入者的发展。其中不正当价格竞争、捆绑搭售、区别定价、超额营销、掠夺性定价等价格行为将是非对称价格管制关注的重点。在市场经济条件下，价格竞争是企业竞争的一种基本手段， 随着电信市场竞争主体的增加，放松电信资费的管制、给企业更多定价自主权已是必然趋势。对主导电信企业实行非对称管制， 扶持新进入电信企业发展是世界各国在引入电信竞争时的通行做法，也是我国采取的重要措施之一。比如中国联通成立之初，政府就在资费上给予倾斜，实行与中国移动非对称的管制政策。目前阶段， 我国电信市场的有效竞争格局还没有完全形成， 市场结构失衡还比较严重，我国要继续深化电信资费改革， 完善在政府宏观调控下主要由市场形成价格的机制。
非对称号码携带是指用户可以将号码从强势运营商带入弱势运营商，反之则不行。号码是作为一种资源是有限的，而研究表明中国消费者对于号码有特殊的偏好，而且号码的变化会给消费者带来一定程度的不变，实行非对称号码携带会在一定程度上提升弱势运营商的竞争力。这种管制方法成本较低，也为广大消费者所支持，在大多数的发达国家，都已经实现了号码携带。从实践看，号码携带政策的引入，确实也起到了加剧市场竞争，降低资费的作用。但是，这种管制方式需要运营商之间的大量的协调和配合，对监管机关的执法能力也提出了较高的要求。
不对称禁止交叉补贴要求强势运营商不得利用其具有垄断利润的业务收入补贴其他业务。交叉补贴是垄断企业最易采用的反竞争手段之一，也是各国反垄断调查的重点领域。在具体的政策选择上，可以选择分拆和分业经营两种模式。历史上著名的AT&T分拆案和我国1998年从中国电信剥离移动业务是分拆的典型案例。分业经营主要是利用资本市场的关联交易制度和信息披露制度，将同一企业集团下主要电信业务分开由不同的子公司运营，而这些子公司均属于公众上市公司，使得这些子公司之间的交叉补贴受到严密的监管，同时实现降低或者禁止交叉补贴的目的。分业经营的模式在日本采用的比较普遍。
网间单向漫游是专门针对移动运营商的管制措施，指弱势运营企业的用户在没有覆盖的地区可以漫游到其他运营商的网络，反之则不行。网间单向漫游可以降低弱势运营商的建网成本，使其能较快的形成较大范围的覆盖，同时可以在一定程度上解决重复建设的问题。但是，与号码单项携带类似，网间单向漫游也涉及大量运营商之间的协调，对监管机关的执法能力也有很高的要求。
不对称的网间结算政策实际上是政府主导的在不同运营商之间的利益再分配。监管机关可以要求占主导地位的运营商单向向弱势运营商支付网间结算费用，从而实现利益的转移。从财富分配的意义上说，网间不对称结算有利于均衡行业格局，实现垄断利润的部分转移，但是，从经济学的角度，非对称的网间结算实际上是一种跨企业的交叉补贴，其效率和实际效果往往都不尽如人意，运营不当的甚至可能使弱势运营商蜕变成为“食利者”。但是这个政策的执行成本，操作简单，本次电信重组中政府从中国移动集团划拨到中国电信集团的帮助中国电信收购C网的500亿资金就采取了这样的名义。
不对称的电信设施共享是指弱势运营商可以使用主导运营商的基础设施，反之则不能。随着“物权法”的公布和实施，我国公民的维权意识越来越强，电信运营商在建设基站和驻地网时都遇到了越来越多的麻烦，特别是对于后来者来说，需要付出的成本越来越大。在国家提倡大力提倡建设节约型社会的背景，电信设施的重复建设也引起了政府的极大关注。实际上，重复建设本身并没有什么问题，问题出在资源的利用率上，因此，“过度建设”才是问题的根本所在。不对称的电信设施共享政策一可以使弱势运营降低建设成本，迅速扩大网络规模，二也顺应了建设节约型社会的政策导向。但是，这个政策难度较大，能否有效实施，极大的取决于运营商之间的协调配合和监管部门的执行水平和力度。
以上简单介绍了常见的7种非对称管制政策，看起来监管机关手里的王牌不少，但是，我们认为，结合我国特殊的市场环境，其实政府能真正打出的牌并不多。
