中国电信业改革至今，具有两次标志意义的改革，（1）1994年中国联通获准进入中国电信市场；（2）1998年信息产业部的建立。1994年，中国联通获准进入中国电信市场，打破了原邮电部独家垄断的市场格局，标志着中国电信业开始“打破垄断、引入竞争”。1998年，信息产业部组建，中国电信从政府机构脱离，政企实现分离，标志着相对公平竞争环境的确立。通过这两次改革，打破了原来中国电信市场垄断经营和政企不分，形成了国有企业内部竞争、监管相对独立的的制度框架。
1998年以后，中国电信业又历经数次改革，先后对中国电信进行两次拆分，建立中国移动、中国卫通，重组中国网通，引入中国铁通，至此形成6家竞争的市场格局。无疑，这几次改革也进一步促进了电信市场竞争，但是这几次改革又都是停留在对国有企业重组和内部竞争格局的调整，停留在原有制度框架内的修修补补，没有给中国电信市场带来突破性的变革。中国电信业改革带来的竞争成效是显而易见的，通过竞争促进了电信业务快速发展和普及、资费不断下降、业务种类日益繁多、服务质量极大改善，但是由于这种国有企业内部有限竞争模式而引发的限制竞争、异化竞争、监管无所适从等矛盾和问题也越来越明显。如果下一步改革依然停留在国有企业重组和内部竞争格局调整，即便是引入广电和其他一些专网资源参与竞争，竞争效果进一步提升的空间也会非常有限，而国有企业内部竞争引发的矛盾和问题却会进一步凸显。
一、中国电信市场竞争与监管存在的问题
目前，由于中国电信市场独有的国有企业内部有限竞争模式引发市场竞争与监管的种种矛盾和问题是非常明显，并有愈演愈烈之势。
1.国内6家运营商同资竞争带来诸多问题
目前6家基础电信运营公司都是国有或者国家控股企业，形成同资竞争的局面，带来国有资本重复投资、重复建设、恶性竞争等诸多问题。据统计，截至到2005年底，我国拥有光缆405万公里，但实际利用率只有10%～20%；中国移动和中国联通所建的移动通信基站已经超过30万个，“双塔并立”现象比较严重，本可以多家企业合用的铁塔却只承载本企业的基站天线，存在大量重复建设。与此同时，由于国有企业治理结构和激励约束机制的问题，市场份额争夺成为企业竞争的主要目标，竞争不择手段，不计成本的价格战、破坏互联互通、破坏通信设施等恶性竞争行为时有发生，严重搅乱了正常的市场竞争秩序，也造成了国有资产大量流失。
2.电信市场开放程度低影响了社会资源的优化配置
基础电信市场开放程度低、竞争非常有限，电信市场的竞争活力不能得到充分发挥，制约了企业竞争力的提升、妨碍了消费者的福利改进；其他资本不能进入，也影响了社会资源在电信市场的优化配置。我国电信市场规模庞大，根据信息产业部2007年1月的统计月报，目前我国固定电话用户数突破3.6亿，移动电话用户数突破4.6亿，总用户数也已突破8亿，但只有6家基础电信运营公司，这与庞大的用户规模极不相称，并且具体到固定和移动市场，竞争主体数量更少，市场竞争活力难以得到充分释放。与发达国家相比，其市场规模可能远不及我国，但基础电信运营公司数量明显超过我国，有的国家甚至数以千计。当然，鉴于电信行业技术经济特点和这些国家市场规模的有限性，尽管全国性、用户规模比较大的运营公司可能数量有限，但是由于大量区域性、小型运营公司的存在，使得电信市场充满竞争活力。竞争活力不足导致企业竞争力不强，我国电信运营公司的劳动生产率、盈利水平较国际平均水平低3～4倍，员工平均服务的用户数较国际先进水平低2～4倍。竞争活力不足，消费者从竞争效应中获得的利益也非常有限，比如用户选择权有限、移动资费（尤其是漫游资费）存在较大下降空间、新业务较少等。其他资本（尤其是民营资本）不能进入中国基础电信市场，影响了社会资源在电信市场的优化配置、制约了电信行业的发展。
3.电信市场的国有资本控制制约了电信监管职能的独立有效发挥
国有资本控制基础电信市场，严重制约电信监管职能的独立有效发挥，异化了电信市场监管和市场竞争。电信市场监管的目标归根结底是为了维护消费者的利益，但是由于我国基础电信市场主体都是国有或者国家控股企业，对于这些企业进行市场监管，不得不考虑其资产保值增值（尽管这是国资委的职能，而并非信息产业部的职能）；同时，对于这些企业，由于国资委拥有“管人、管事、管资产”的职能，而信息产业部纯粹的经济性监管手段约束力不强，形成了市场监管事实上离不开国资委、市场监管依靠行政手段的趋势，严重异化了电信市场监管目标、方式、手段。目前，对于恶性竞争行为的治理，对于互联互通、普遍服务、电信资费等的日常监管等都要较多地倚重于行政手段，比如对几大国有电信运营公司高管进行互换、将企业市场竞争行为与企业领导干部政绩挂钩。监管目标、方式、手段的异化也异化市场竞争，危害市场竞争体系的形成和完善。国有资产保值增值的监管导向，弱化和异化了了正常的市场竞争，形成寡头垄断格局，损害消费者利益，比如北京、上海等地移动资费居高不下，海南等地中国移动、中国联通形成合谋式市场均衡，目前中国电信和中国网通签署合作协议实际上就是合谋垄断。市场监管离不开国资委、行政干预替代市场竞争，既不利于市场体系的健全完善，也损害了各方（投资者、消费者、竞争企业）对电信市场的稳定预期，不利于市场竞争的正常进行。
二、中国电信业改革的逻辑剖析
20世纪80年代以来，世界电信业掀起了改革浪潮，彻底改变了原来电信市场由国家垄断经营的管理和运营体制。改革的主体思路和基本路径就是政企分开，建立独立的电信监管机构，对传统在位电信运营公司进行私有化，逐步引入竞争直至完全开放市场。而中国电信业改革的基本思路和基本路径是政企分开、打破垄断、引入竞争。与国际比较，从改革思路和改革结果来看，我国有几个比较明显的特征：没有对在位电信运营公司进行私有化改革，没有完全开放市场，没有建立完全独立于企业和行业的电信监管机构。通过这些年的改革，我国基础电信市场形成国有资本内部的有限竞争，具体而言，运营公司产权结构单一、都是国有或国有控股，民营资本和外资没有实质性进入，基础电信市场竞争停留在国有资本内部竞争；运营公司数量较少，业务范围受限，其他行业通信资源难以进入，这种国有资本内部竞争也非常有限。与此同时，对于基础电信市场的监管，信息产业部和地方通信管理局的监管目标、监管方式、监管手段很难完全独立于电信运营企业和电信行业，很难充分代表电信用户利益，富有独立权威的电信监管机构还没有完全建立起来。
回顾中国电信业改革过程，发现其具有独特的逻辑基础，形成目前这样的状况，可以说是一个必然的结果。总体而言，中国电信改革的逻辑基础就是在国有资本垄断和市场竞争之间寻求平衡，希望既维持国有资本对于电信市场的垄断和控制，同时又希望引入市场竞争提高资源配置效率、提升企业竞争力。
纵观历次改革，维持国有资本对于电信市场的垄断和控制似乎是电信改革的一个前提条件和约束条件。对于电信行业的政治经济属性的判断，决定了国有资本对于基础电信市场的垄断和控制。长期以来，电信行业一直被视为国家的神经系统和命脉行业，关系到国家的政治安全和经济安全，对于这样的行业，需要由国家进行经营和控制。这就决定了我国电信市场竞争与监管的基本形态，决定了我国电信业改革的基本面貌。
但是，为了克服国有资本垄断经营的不足，也为了适应世界电信业改革的浪潮，响应国内（消费者、相关利益团体）政企分开、打破垄断、引入竞争的呼声，监管相对独立、国有资本内部竞争应运而生，并且不断深入、一浪高过一浪，形成目前六家基础电信运营公司同资竞争的市场格局（最多的时候有七家竞争）。
随着竞争的不断加剧，国有企业内部竞争带来的重复建设、恶性竞争问题日益严峻，竞争又呈现出逐步收缩的趋势。尤其是，2003年国资委组建，开始全面履行包括六家基础电信运营公司在内的中央国有企业出资人职能，它不能坐视国有资本的“自相残杀”，一直谋求基础电信市场在位企业的整合重组。国资委公布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，并向国务院上报《中央企业布局和结构调整的指导意见》，2007年1月举行的央企负责人会议上，国资委主任李荣融也把央企整合作为2007年的重点推进工作之一，几家电信企业的整合重组似乎已经如箭在弦，基础电信市场国有资本的内部竞争将不断弱化。与此同时，作为市场监管机构的信息产业部受制于国有企业和行业利益，很难充分发挥独立监管职能，难以深化电信市场竞争和监管改革。
此外，业内（包括一些业外人士）对于电信竞争模式的认识也是限制我国基础电信市场竞争的一个重要因素。相当长时间，甚至直到现在，业内认为电信市场竞争的目标模式是有效竞争，即所谓竞争效率和规模经济的平衡，从而电信市场不能够完全放开，这也直接限制了电信市场进一步竞争。
三、中国电信业改革的观念突破
综观世界各国电信改革历史，电信改革就是要革除那些不合理的市场制度，建立新的竞争和监管制度，从而最大限度地促进电信市场竞争，最大限度地维护电信用户权益，这几乎成为了各国电信改革共同的目标和价值取向。从这个意义上讲，中国电信业改革是不彻底的，没有在更大程度和范围上促进电信市场竞争，也没有完全和始终以电信用户利益作为改革的出发点和归宿。当前，中国电信业进一步改革的制度瓶颈在于电信行业的国有资本垄断，它束缚了充分竞争和独立监管，束缚了进一步改革、固化了不合理体制，甚至有可能导致改革走回头路的危险。当前改革的关键问题是观念问题，对于电信行业政治经济属性的认识、对于电信市场可竞争性的认识、对于电信监管价值取向的认识，导致了国有资本垄断、市场难以开放、监管不能独立。未来中国电信业改革的基本方向是产权改革、市场开放、监管独立，当前，中国电信业改革急需寻求新的突破，尤其需要进行观念突破。
1.需要突破电信行业的国有资本垄断
20世纪80年代，世界电信业掀起一股改革浪潮，改革的核心就是市场自由化和私有化。之所以进行私有化是由于国有企业的低效率和国有垄断限制市场竞争。但是，为什么在此之前各国电信行业的组织形态几乎都是国有垄断经营。一方面，这反映了当时电信行业的自然垄断的特性。由于电信行业存在巨大的沉淀成本，市场进入门槛高，加之当时市场需求狭小，自然垄断特性明显。按照西方经济学家的说法：自然垄断是市场失灵的一个重要原因，自然垄断的存在导致市场配置资源的低效率，为了增进资源配置效率，政府可以考虑将自然垄断行业实行国有化；另一方面，这也是有其历史背景的。二战后，西方国家通过多种途径将一些私有企业收归国有，掀起了一股国有化浪潮。根据有关学者的研究：一些西方政治家和学者看到在二战中苏联军队打败了法西斯军队，赢得了战争的胜利，他们意识到，军事仗的背后打的是经济仗。苏联强大的国有经济是取得第二次世界大战胜利的重要经济保证。他们认为，西方国家也应该有强大的国有经济。
随着电信技术的进步和电信市场需求的不断扩大，自然垄断的行业特性不复存在，而国有企业垄断经营的弊端日益明显，在美国自由经济意识形态和英国率先对英国电信实行私有化改革的影响下，自由化和私有化的电信改革浪潮开始席卷全球。无庸置疑，中国电信国企的竞争力落后于自由竞争市场的电信企业，而有些电信国企的高盈利并不表示其竞争力的高低，反而表示其对市场的垄断和对电信用户利益的侵害。垄断导致资源配置低效和电信用户福利的净损失，从经济的角度而言，无疑需要打破电信行业的国有资本垄断。当然，也需要看到电信行业的政治功能，它是国家信息安全防范和控制的重要设施和重要工具。总体而言，安全问题可以通过立法来解决战时通信资源的国家征用、通过建立专网通信来解决平时的通信保密。总之，没有理由、也没有必要实行电信行业国有资本垄断。
2.需要突破电信市场的有效竞争约束
20世纪60年代，美国MCI公司通过微波技术与AT&T展开竞争，最终迫使1984年AT&T的解体，使得美国长途电信市场迎来了前所未有的竞争局面，最终形成AT&T、WorldCom（与MCI合并）、Sprint三足鼎立的竞争格局。可以说，美国长途电信市场引入竞争首开电信市场竞争之先河，从而最终打破了电信市场自然垄断的神话，促进了世界电信市场自由化改革。
但是，由于电信行业属于规模经济要求比较高的行业，而任何市场的容量总是有限的，尽管随着市场的不断开放，有些电信市场竞争主体可能达到几十、上百、甚至上千家，但是全国性的主导企业可能就只有几家。这种现象符合经济学中所谓“有效竞争”的描述，即在规模经济要求高的行业，由于规模经济的存在，同时由于市场开放竞争，导致市场竞争形成既非完全竞争、亦非完全垄断的市场格局，形成兼顾规模经济和市场活力的有效竞争格局。据此，业内外有些专家指出，我国电信改革的目标模式就是有效竞争，实践中，我国近几年电信改革的方向变成设计有效竞争格局。这实际上是对有效竞争的误读，如果因为电信市场竞争结果是有效竞争格局，就人为限制市场进入、人为设计几家企业进行所谓有效竞争，那么这是一个不折不扣的伪命题。就像自然垄断是自然而然形成的一样，有效竞争格局是一个自然而然的结果，可以说没有市场的开放和竞争，就没有有效竞争的形成，没有经过充分竞争和优胜劣汰形成的有效竞争，是没有竞争力的有效竞争、也不是符合电信用户利益的有效竞争。或者说，有效竞争并不重要，重要的是市场的开放和自由竞争，通过竞争实现资源的优化配置和电信用户福利的不断增进。至于最终是不是形成有效竞争，这不是电信改革需要刻意追求的目标，中国电信改革需要尽快摆脱有效竞争约束。
3.需要突破电信监管的行业利益导向
美国经济学家施蒂格勒（G.Stigler）于1971年提出了“管制俘虏理论”，认为监管是为了满足行业对监管的需要而产生的（立法者被行业俘虏），而监管机构最终会被行业所控制（即执法者被行业所俘虏）。产生这种现象的原因是，一个行业由于其组织形态良好，相对于该行业的分散的消费者群体而言，更容易对立法机构和监管机构施以政治和物质利益、并施加影响，从而导致本来应该为消费者服务的立法和监管机构成为行业的俘虏。
我国电信监管也存在这样的现象，也有以上的原因，更为重要原因在于国有资本对于行业的垄断和监管理念的问题。基础电信行业的企业都是国有和国有控股企业，当前的制度安排使得电信监管机构很难摆脱国有资产保值增值的约束，从而监管机构很难切实做到增进和维护电信用户利益。同时，目前我国各类监管机构存在一个根深蒂固的监管理念，那就是监管是为了维护行业利益，即所谓行业利益导向。也就是说，不是监管机构被动俘虏，而是监管机构主动“投怀送抱”，这跟我国各行各业由来已久的“政企不分”有着直接的关系。其实，监管存在的理由就是促进市场竞争和维护电信用户利益，至于行业利益不是市场监管的职责。在电信监管中，如果总是置行业利益于监管职责中，势必束缚电信市场的自由竞争、妨碍监管机构维护电信用户权益的权益，最终导致监管无所适从和监管失职。电信监管的独立就是要求监管独立于企业和行业、而服务于广大电信用户，就是要变监管的行业利益导向为监管的电信用户利益导向。
