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美国不会放弃网络自由开放原则 ──美国“网络中立”原则被废观察

http://www.c114.com.cn ( 2018/3/12 10:49 )

1 网络中立原则被废除

美国共和党主导的联邦通信委员会(FCC)举行投票,废除了前总统奥巴马任内极力主张出台的一项旨在保护互联网自由开放的“网络中立”规则。

这项政策来源于奥巴马政府提名的FCC主席2015年组织通过了《开放互联网法令》和《网络中立保护条款》。前者的核心原则是“不得屏蔽,不得限制,不得提供有偿的差异化接入服务”,而后者则将宽带网络运营业务划入Title 2(基础电信运营商),要求运营商平等对待任何流量用户。

这项所谓的“网络中立”(Net Neutrality)是指电信运营商需要对所有内容提供商一视同仁,电信运营商必须保持统一的开放性,平等对待所有流量数据和应用接入。

网络中立是美国政府对待基础运营商的一种政策,主要调整网络基础运营商与网络增值服务提供商之间的关系,而主要不是一项针对互联网最终用户的一项政策(但会间接地波及到用户,用户支付的费用会增加)。

2 所废止的“网络中立”是一项经济政策

虽然网络中立原则看似来源于技术中立原则,因为技术中立原则也要求政府平等地对待网络技术,不歧视任何一种技术的应用。但是,这次特朗普政府所废止的“网络中立”却与技术中立内容存在差异,而是一项网络服务“经济政策”。

这项政策涉及到我们应当如何看待网络基础运营商的性质。在人类进入信息社会,网络通信成为支撑社会运营的基础设施,这一基础设施被比喻为“信息高速公路”。高速公路显然是为任何人提供服务的基础设施,应当向任何人自由开放。这也被应用到网络服务上,网络服务必须保持“自由和开放”。这项政策曾经被认为是促进互联网普遍应用,促进产业创新和竞争,消除“数字鸿沟”的一项基础性政策。但是,不容忽视的一点,在国外网络基础运营商是私人公司提供的一项服务,也就是说,基础设施是私人铺设的,针对不同的用户提供不同的服务也应当是天经地义的事情。显然,奥巴马时期出台的政策,显然更加强调网络通信服务的公共性,限制性了基础网络服务提供者的自由定价权。这种限制的正当性在于促进投资和和自由竞争,鼓励产业创新,尤其是为基于互联网应用为基础的创业或中小企业提供平等机会。

而废止“网络中立”原则的特朗普政府则更强调网络基础运营服务的私人性质,更重视和尊重市场力量,让“市场发挥主导作用”。 因此,网络中立政策反映的美国两党公共政策不同立场和选择。这项政策在通过和废止投票中,都是3比2微弱多数,背后反映的美国两党政策之争,共和党派是网络运营商(Comcast,AT&T等)利益的代表,而民主党派则站在互联网公司(像Facebook、Amazon、Netflix等)的立场上。

对比我国的情形,由于我国的网络基础运营商是国有企业,基础运营商虽然是营利性组织,但受到国家政策的影响较为直接。也就是我国的网络基建有“看得见的手”在调控。这样,我国不需要美国那样,通过网络中立的立法政策要求基础运营商承担“社会责任”。在严格国家调控下的基础运营商没有多少自由定价或谈判权利,因而美国的“网络中立”在中国不存在,也就不用太担心网络中立被废对我国的影响。

3 废止“网络中立”原则与技术中立原则不是一回事

技术中立原则一直是美国倡导政府对待网络管制的基本政策,这一政策也被世界各国所接受,成为各国规范电子商务、规制网络行为、调控网络经济的基本原则。

技术中立原则是政府对待技术推广和应用的原则,即政府在制定各种规则或标准时应对各种技术同等对待,也称为“非歧视原则”。这项原则被联合国贸易法委员会制定电子商务示范法时采纳。在电子商务示范法中技术中立原则基本含义是,各国法律不能因为仅仅采取数据电文即否定其法律效力,只要数据形式文件达到书面文件的功能即应当平等对待。

技术中立原则被扩展为媒介中立、线上线下一致原则等,被应用于许多领域。比如,在版权法领域,得益于法律平等对待作品创作表达形式和传播媒介,而从文字和书画作品保护,发展到摄影、视听作品,再到网页作品、计算机作品等网络作品。在网络管制方面,得益于各国政府保持网络媒介的中立性,实现了网络的开放和自由,使分域性的计算机网络互联互通成为万维网。当然目前各国基于国家安全和公共秩序考虑,对互联网内容进行管制,在某种程度上会影响网络的自由开放,但仍然不会动摇网络技术中立性原则。

本质上,技术中立原则是政府对待技术的态度,它当然地应用于网络技术,被称为网络技术中立。而特朗普废止的网络中立不触及这个领域。网络技术中立是当今信息技术进步和产业创新的根本保障。如果政府对信息技术发展和应用没有采取中立态度,网络化和数字化的通信不会成为统治所有通信的方式,就不会出现无时无处不在网络,不会出现数据化、智能化,不会产生媒体融合和产业融合。在这个意义上,美国所废止的仅仅是一项经济政策,而不是网络技术中立原则。不能将特朗普所废止的“网络中立”等同于技术中立原则下的媒介中立、管制政策中立。

因此,我们不能过分夸大“网络中立”原则被废止的政策效果,认为美国政府放弃该原则意味着美国不再坚持网络的自由开放。在笔者看来,它不会给美国网络服务和产业创新带来实质上的影响,美国政府主导下的互联网仍然会保持自由开放。

文丨高富平 华东政法大学教授 大数据政策法律研究中心主任

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