美国政府高度重视宽带信息基础设施建设。2010年3月，美国出台《国家宽带计划》，明确指出如同电力一样，宽带是经济增长、创造就业、增强全球竞争力和改变生活方式的重要基础。同时，该计划提出要改革现行的普遍服务制度，支持高成本地区部署宽带和语音，确保低收入美国人能够承担宽带费用。2011年10月，美国政府将宽带纳入电信普遍服务范畴，并成立“连接美国基金”来支持农村和低收入地区的宽带普遍服务。美国的实践对我国开展农村宽带普及有着重要的启示意义。
立法先行
1996年，美国电信法扩大了普遍服务的传统目标，在原有电话业务的基础上增加高级服务（advance dservices）——高速互联网，并要求以公平的、合理的、支付得起的价格向所有用户提供。该法确立了面向互联网的普遍服务原则，特别关注那些生活在农村和海岛地区的消费者以及低收入消费者。此外，附加原则还呼吁在学校、图书馆和农村医疗卫生设施增加高速互联网接入。
宽带纳入普遍服务的发展历程
早在2009年，美国国会指示FCC制定了国家宽带计划，以确保每个美国人都能接入宽带。
2010年3月，FCC发布了国家宽带计划，该计划强调政府应该适当干预宽带发展环境，包括：（1）改革现有的普遍服务机制以支持在高成本地区部署宽带与话音业务；（2）确保低收入美国人可以支付得起宽带；（3）促进宽带应用，提高宽带使用率。
2011年2月，根据国家宽带计划，FCC发布了一项法令提案通告（Noticeof Proposed Rulemaking），开始全面改革和更新原有普遍服务中的高成本支持项目和运营商间的补偿（intercarrier compensation，以下简称ICC）制度，确保向全美国人提供支付得起的包括固定和移动的话音与宽带服务。
2011年10月，FCC正式通过了第一个法令决议，实施“普遍服务基金/运营商间补偿制度的改革计划（USF/ICC Transformation Order）”。FCC确立了以下目标：（1）保留和推进话音服务；（2）确保向家庭、企业和社区主要机构提供普遍的话音和宽带业务；（3）确保美国人在生活、工作或旅游中能接入移动电话和宽带；（4）确保以合理的价格提供宽带和话音业务；（5）将消费者和企业的普遍服务义务负担最小化。该计划最主要的目的是进一步扩大电信运营商的公众利益义务，为在话音业务的基础上部署基础设施提供宽带业务。
2012年4月，美国正式推出了CAF，开始接受申请。5月，FCC公布了“移动基金”的申请程序和细则。7月，FCC正式发放CAF。10月，FCC正式发放移动基金。
2012年12月，有线竞争局（Wireline Competition Bureau，简称WCB）发布了第一版本的CAFPhaseII成本模型。2013年1月，WCB发布了第二版本的CAFPhaseII成本模型。3月，WCB发布了第三版本的CAFPhaseII成本模型。新版本在旧版本的基础上不断修订完善，使得成本模型能更加准确地反映提供宽带普遍服务所需的成本。
宽带普遍服务基金实施机制
“USF/ICC改革计划”新设立了“连接美国基金”（“Connect America Fund”,简称CAF）以取代原先电信普遍服务基金中的高成本支持机制（high-cost support mechanisms）。“连接美国基金”有两大目标，一是在保留话音业务的基础上，为目前仍没有宽带接入的居民提供宽带业务；二是为目前仍没有接入移动业务的地区提供移动语音和移动宽带业务。为实现第二个目标，FCC在“连接美国基金”下专门设立了移动基金（Mobility Fund）来支持移动宽带服务覆盖范围和内容的普及。
如前所述，美国通过设置“连接美国基金”用以支持运营商在宽带空白区部署网络，实现宽带业务的普遍服务。“连接美国基金”是对原先电信普遍服务中四个项目中的高成本支持项目的取代，而不是在原有电信普遍服务之外再开辟一个基金。此外，考虑到移动宽带的重要性，FCC第一次将移动宽带作为一项独立的普遍服务目标，在CAF下设立了新的移动基金来支持移动宽带服务覆盖范围和内容的普及。目前，CAF的管理框架分成三部分：传统的高成本项目（LEGACY HIGH COST）、固定宽带（FIXED LOCATION）和移动基金（MOBILITY FUND）。
为更好地推进宽带普遍服务，CAF和移动资金都分成两个阶段进行。第一阶段是提供一次性投资资金引入宽带到无服务地区；第二阶段是提供持续的资金支持，作为高成本地区的网络部署和后续维护等。具体来看，CAF的两个阶段包括：（1）PhaseI。为刺激宽带迅速部署，2012年为在宽带空白区部署网络的运营商提供3亿美元的资助。该地区原先的高成本资金随即用于资助无服务区域的宽带网络建立和运营。任何申请获得补贴的运营商必须按要求部署宽带网络和提供服务，而他们向无服务地区每新增一线宽带连接可以获得775美元的资金支持。获得补贴的运营商提供的宽带实际速率最低不能低于下行4Mbps和上行1Mbps，使得网络能适用于即时应用和服务，比如VoIP的传输。（2）PhaseII。自2013年起，CAF将采用前瞻性的成本模型和竞争性招标的方式大力支持未来五年的网络建设。移动基金的两个阶段包括：（1）PhaseI。提供3亿美元的一次性支持在无服务区建设部署移动话音和宽带网，资金通过全国性的反向拍卖方式来分配，拍卖会将在预算内最大范围覆盖无服务地区，中标者必须在3年内提供4G业务或者在两年内提供3G业务，并加快迁移到4G。此外，移动基金还专门划出5000万美元支持部落地区。（2）PhaseII。2013年后，为确保移动宽带服务能持续提供，移动基金每年提供5亿美元的后续支持，其中每年拨出1亿美元专门用于部落地区。
保障资金来源
在资金来源上，连接美国基金并未额外增加预算，完全由此前的电话普遍服务基金改革而来，将原电信普遍服务基金中的高成本支持的资金转到连接美国基金上，年度预算最高达45亿美元，用来支持话音和宽带业务的普及。连接美国基金的主要目标是使全美尚未接入高速宽带网络的1800万人口享受高速网络服务。为此，FCC削减了不必要的开支，并重新制定了一套非常严格的预算制度。首批到位的3亿美元资金就是通过紧缩机制筹集到位的。
对我国的启示
美国的电信普遍服务基金目前已经形成了一套独立而完整的运作体系。联邦通信委员会（FCC）、联邦-州普遍服务联合委员会（Federal State Joint Board On Universal Service）和普遍服务管理公司（USAC）三个机构各负其责、共同协作，有效实现了美国农村和偏远山区的电话业务普及。由于有了这种成熟机制的基础，FCC顺利将宽带纳入电信普遍服务的范畴，并将原来主要用于支持电话的普遍服务资金转移到宽带建设上。美国的成功经验值得我们借鉴和吸收。
迄今为止，我国尚未建立电信普遍服务基金和宽带普遍服务基金。电话和宽带普遍服务的实现主要通过“村通工程”来推进。“村通工程”的资金大部分由电信企业自筹，只有极小部分的中央和地方财政补贴。数据显示，2005年至2010年，累计投资达500亿元，其中96%的资金来源于电信企业自筹，中央和地方财政补贴仅占4%。宽带网络要深入到各个自然村、深入到每个普通家庭还面临着巨大的投资缺口。由于投资缺口的存在，农村地区的宽带建设大大延缓，农村与城市之间的“数字鸿沟”进一步加剧。建立覆盖宽带的普遍服务成本补偿机制，缩小城乡差距已成为我国当前刻不容缓的任务。国外实践证明，发挥政府部门和企业的共同力量，建立宽带普遍服务基金，才是解决农村和低收入地区宽带覆盖问题的根本途径与长效机制。
作者：工信部电信研究院政策与经济研究所 张丽 
