“国家铁塔公司”正在筹建的消息，让“网业分离”和“新的国家垄断”的传言四起。虽然工信部已经发出公告作了一定的澄清，称铁塔公司是由“三大运营商研究组建”，但电信业内仍然存在对政府监管干涉的担忧，有学者公开表示：“政府一旦强制电信企业共建共享基站站址与铁塔，就会以同样的理由，强制共建共享基站的机房与缆线。这一逻辑延伸下去，由目前要求上马的TD-LTE开始，必然进一步扩大为强制共建共享基站内的全部移动通信设备。”

在我国这样一个仍然实行电信国有化的国家，“国家铁塔公司”会不会最终成为“国家基站公司”，如何避免新的垄断，在很大程度上取决于监管的态度。

共建共享：市场与监管的共同选择

监管机构对铁塔公司的期待是什么？无论是铁塔或基站，均是移动运营商最为关键的核心资产，是运营商重要的差异化竞争力之一。我国三家移动运营商独立建设基站由来已久，2G/3G时代基站建设总量超过140万个。虽然在工信部的要求下，各地已经有一些共建共享的案例，但在基站总量中的占比仍然不大（6%左右）。4G商用后，新一轮建设已经拉开大幕，避免重复投资、过度消耗成为国家必须解决的问题，在这一点上，监管机构对铁塔公司有必然期待。

不过，类似的行业环境并不是中国独有。国外运营商之间也有许多共建共享的例子，国外监管机构对网络开放的推动起步更早、力度更大，那么，他们是如何避免共享设施构成新的垄断的，国外有没有铁塔公司这样的实体呢？

为了寻找铁塔公司的监管蓝本，记者翻阅了近年来国际共建共享的相关报道以及一些国际组织的资料。大体而言，有两个感受：一方面，共建共享是全球运营商共同的选择，国外的共建共享交易多是由商业因素推动，是运营商自发的行动，Informa咨询公司的统计显示，2001年～2011年，欧洲运营商之间的网络共享交易有37起；另一方面，共建共享也是各国监管机构的主流选择，ITU的数据显示，到2011年，160多个国家对运营商有强制性共建共享要求。

分析国外案例可以发现，国外的电信基础设施共享主要是在不同区域或不同网络层面（包括基站和铁塔共享、无线接入网共享、核心网共享、国内漫游）的共享，这些共享交易多由两家或两家以上的运营商通过商业谈判达成。在美国、印度、非洲有一些独立的电信基础设施公司，但大都由运营商或投资集团发起组建，由监管机构强制成立的基础设施公司非常鲜见。

与我国正在筹备中的铁塔公司可能较为接近的蓝本有印度Indus铁塔公司，该公司由Bharti Infratel、沃达丰和Idea三家运营商于2007年年底共同组建，当时拥有7万多个基站站址，Bharti和沃达丰各持42%的股权，Indus采用独立管理方式，为全国所有无线运营商、广播公司和宽带服务商提供无歧视的站址和铁塔共享服务。

保护竞争：商业潮流中的监管导向

虽然国外的共建共享多是市场化的结果，是一种商业的潮流，但在其中，监管机构亦扮演了重要角色，他们的导向非常关键。GSMA的一份报告表明：国外监管机构主要从三个方面来考量共建共享，即节约投资、保护环境和推动竞争。

节约投资和保护环境是监管机构乐见的结果。而在推动竞争方面，监管机构面临着挑战，也表现得非常谨慎，这不仅体现在一些法案和行业规制中（例如3G牌照条款），也体现在对各类共建共享交易（特别是有主导性运营商参与的交易）的审批上。

通常，监管机构要从国家竞争法案出发，认真评估共建共享交易带来的效益是否超过对竞争的伤害，并考虑是否有其他方式，能在获取相同效益的同时降低对竞争的损害。而且，这种评估并不只针对短期影响，对长期影响也要有预见性。例如，有的新进运营商与主导性运营商共享接入设施的交易，在短期内可能会增加市场上的运营者数量，有利于竞争，但从长期来看，共享设施的便利性削弱了新进运营商独立部署网络的动力，使得市场上的网络拥有者数量减少，由此会伤害竞争。在评估这类交易时，监管机构就会非常谨慎。

实际上，移动网络资源的共享，也可以类比固网宽带领域。近年来，澳大利亚和新加坡等国家一直努力推动成立独立的国家宽带网络公司，以此来普及宽带网络和刺激竞争，但是其结果却是工程缓慢、效率低下。这也许能在一定程度上说明，在电信基础设施建设和共享问题上，无论是力推还是力阻，那些过于强硬而又忽视市场情况的国家意志，都会束缚发展的脚步，欲速则不达。

虽然与我国铁塔公司性质完全相同的国外案例很少，但是在电信基础设施共建共享领域，有一些国际通行的原则同样适用：在保护竞争的前提下，通过鼓励或者强制手段推动共建共享，从而实现节约投资、减少能耗和保护环境的目的。从这个意义上说，铁塔公司一是应该避免成为新的国家垄断企业。二是，借鉴国外经验，铁塔公司的主要关注点应该放在效率和环境问题上，这就要求它承担移动网络建设的一部分顶层设计功能，其课题包括：在建设过程中协调三家公司的利益，统一基站选址和规划，提高网络建设质量并增加覆盖范围，提高投资回报率等。