OTT业务带来的互联网流量快速增长和对固定和无线网络运营商传统语音的冲击，在国外早就形成共识。根据国际电联2013年4月18日发布的标志性报告《电信改革的发展趋势》，全球宽带快速增长，全球IP业务量已从20年前的1万兆字节飞速上升为2012年末时的44000万兆字节。

这一发展形势正给行业发展提出新的监管课题。

运营商没有从P2P等业务中获得任何收入

2013年，预期可连入互联网的总人数将超过27亿，而通过各种设备下载的应用总数将突破500亿。用户、应用种类和应用消耗流量的增长正将OTT行业的收入推上新高，但传统运营商继续在新运营商面前丢城失地。预计到2020年，高达6.9%的累积话音收入（相当于4790亿美元）将拱手相让于OTT VoIP业务，且到2017年，预计整个OTT收入将从去年80亿美元增至320亿美元。

以全球最大的OTT VoIP业务提供商Skype为例，根据TeleGeography的报告，2012年，Skype语音和视频流量增长44%，达1670亿分钟，这一数字达到所有国际运营商总和的两倍以上。Skype的国际电话通信量增长率是13%，是全球客观增长率5%的数倍。2012年，Skype通话量已达到全球电话量的三分之一。根据Ovum的预测，受OTT影响，全球运营商语音收入(包括固定和移动)从2012年到2020年将以年复合增长率-2.4%下降，从2012年的9704亿美元下降至2020年的7996亿美元。

从全球看，起初固网运营商并未意识到OTT企业对其业务收入造成如此巨大冲击。2004年年底，以Verizon、AT&T及Comcast为代表的美国宽带网络运营商提出要加强对互联网的管控，欲建立“分层的互联网”，对有服务质量保证的“网络快车道”进行收费，主要还是因为随着P2P等耗费大量带宽的应用逐渐普及，出于监管压力，固网运营商需要不断大量投资、迅速扩容来解决网络拥塞问题。与此同时，运营商没有从P2P等业务中获得任何收入，并沦为“管道化”的尴尬处境。

国外网络中立的三大模式

而固网运营商的提议得到了以Google为代表的互联网企业的强烈反对，他们提出了“网络中立”的概念。所谓“网络中立”，是指在法律允许范围内，所有互联网用户都可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、接入设备、选择服务提供商。这一原则要求平等对待所有互联网内容和访问，防止运营商从商业利益出发控制传输数据的优先级，保证网络数据传输的“中立性”。直到2009年，美国联邦通信委员会才确定了非歧视性的互联互通不容置疑，固网“网络中立性”不可动摇的基本原则。自此以后，网络中立的原则慢慢进入各国电信监管机构的视野。

从目前全球各国电信监管机构对网络中立的监管立法和实践来看，主要有三种模式：

第一种，在国家电信法案或相关法规中确立网络中立的原则和具体规定截至目前，从国家电信法规层面来看，出台了“网络中立性”强制性规范的国家和区域组织有四个，包括美国、智利、秘鲁、荷兰等。2010年11月欧盟曾展开特别会议，讨论互联网接入方法和收费问题，对所谓的“互联网中立性”原则开展了讨论和辩论，但并未出台相关的管制措施。法国电信监管机构ARCEP 也向议会提交了“网络中立”的提案，但尚未获批。

2010年8月，智利率先立法批准网络中立，成为世界上第一个批准网络中立法的国家。智利电信法案规定，任何互联网服务提供商(ISP)不得封堵、干涉、歧视、阻碍或限制任何互联网用户，通过互联网使用、收发或提供任何内容、应用程序或合法服务的权利，以及用户通过互联网实施的任何活动或合法使用互联网的权利。该法案的相关条款还规定，ISP必须提供家长控制工具，明确合同条款，确保用户上网时的隐私及安全，禁止ISP进行任何限制言论自由的行为。类似的是，同为南美国家的秘鲁在其299法案中也指出，互联网服务提供商不能随意打断、干扰、歧视或限制任何用户使用一个应用程序或协议，无论其来源、目的地、类型或属性。

2010年12月，美国FCC才批准了《开放的互联网》法令,并于2011年11月生效，确立了鼎鼎有名的网络中立的三个基本规则:（1）透明性：宽带提供商必须提供透明的相关网络信息管理实践和宽带服务性能的商业条款；（2）无非法的封堵：固定宽带提供商不能阻止合法的内容、应用程序、服务和无害的设备，移动宽带提供商不能阻止合法的网站或应用程序与他们开展竞争性的语音和视频电话服务；（3）无不合理的歧视：固定宽带提供商不能对消费者合法发生流量实施“不合理的歧视”，不合理的歧视是指在访问特定服务或网站时候访问速度下降或出现故障。在第三点中，考虑到固网和移动网络的差异性，该法令并没有要求移动宽带提供商必须遵循该原则。

2012年5月，荷兰在电信法案中通过网络中立的修订案，限制网络提供商对用户的干涉，例如不能对用户使用特定的网络服务，甚至电讯运营商不再允许优先提供自己的互联网服务。荷兰出台这个网络中立法案的宗旨，在于确保网络提供商对用户的透明性。这网络中立法案亦把网络监控列为非法行为，如果没申请许可而进行网络监控，则属违法。

第二种，国家电信监管机构明确支持网络运营商对互联网流量进行合理管理，对造成网络拥堵的OTT企业批准网络运营商向其收取费用或采取其他措施。

从全球来看，经过游说，部分国家的电信监管机构部分支持网络提供商提出的对OTT流量进行合理分流、封堵或者收费，甚至于直接进行封杀的处理措施。比较典型的案例包括：英国Ofcom已经赋予固网运营商对网络流量进行管理的权限，几家固网运营商制订流量高峰时期的网络管理细则，并向OTT企业公示，OTT需自愿遵守，否则固网运营商有权进行管理。另外，英国Ofcom也赋予了T-Mobile 和Vodafone 随时对使用限额流量或预付费用户使用P2P或VoIP业务进行封杀的权力。

韩国通信委员会KCC 也宣布允许移动运营商向OTT企业收取额外允许通过他们的网络流量费用，固网运营商已经威胁要限制智能电视流量以避免造成其网络过度拥堵，大多数移动网络运营商也抱怨OTT已经摧毁他们的收入并已经决定封堵他们。

法国ARCEP也经过申请，批准了固网运营商有时候为保证某些服务带宽会降低某些应用的传输速率(peer-to-peer, FTP)的请求，并默认了移动运营商向不同层次客户提供不同级别的服务和少量发生的流量屏蔽行为。

即使在出台“网络中立”强制规范的国家，部分国家的固定网络运营商也获得在特定条件下“管理网络”的权利，例如智利、荷兰。部分国家的移动网络运营商也获取了部分应对OTT业务的许可，包括移动流量上限限制。

另外，部分国家也出于网络隐私信息保护和网络安全等方面考虑，全面封杀了基于VOIP的语音应用服务。

第三种，国家电信监管机构采取观望态度，态度较为暧昧，立场摇摆不定。

从全球来看，由于电信监管机构和国家议会机构对于网络中立态度不一，顾忌到OTT企业并非传统的电信监管对象以及对于OTT业务认识不足，在国内市场保护本国利益等原因，大部分国家并未明确网络中立原则。从他们的立场来看，横行全球的OTT企业都是美国、欧洲为首的移动互联网巨头，出台网络中立法案保护以Skype、谷歌等为首的OTT企业侵吞本土电信运营商的营收，实在是勉为其难，除非是自己国家也有横行全球占据一席之地的OTT企业。所以，这些国家监管机构态度模糊，不足为奇。

综上所述，OTT企业崛起带来的不仅仅是跨国跨文明的文化冲击，还有真金白银的跨国收入流失。电信监管机构对于OTT业务的监管态度，举一而动三，如何实现在保证移动互联网企业正常发展的同时，也能维护国家宽带网络安全，可多观察分析各国出台的有关法案缘由和后效，审慎为上。