写在前面

随着经济全球化和信息网络化的加速发展，电信业的外部环境和内部结构都在发生巨大而深刻的变化。由于中国电信业还处在快速增长期，许多问题都被行业本身超乎寻常的发展速度所掩盖。当此之时，我们有必要对电信业的一些基本问题进行再认识：

——重新审视电信业的基本属性和演进规律；

——重新判断电信业的垄断与竞争关系问题；

——重新认识电信业的贡献和地位；

——重新研究电信业的发展取向和改革路径。

论题一：关于电信业的基本属性和演进规律

自上世纪80年代在全球范围开始一场旨在打破垄断、推动竞争、放松管制的变革以来，电信业发生了翻天覆地的变化。迄今而言，这个行业已有两次重大突破：其一为移动通信的异军突起，对传统的固定网形成了有力的替代性竞争，在较大程度上奠定了信息社会的基础；其二为互联网的神奇发展，不仅对这个行业、更给全社会带来了一场深刻的变革。

然而，随着技术特别是市场的发展，传统电信业的内涵属性、业务范围、服务对象都发生了重大变化。第一，电信网络从单一走向融合；第二，电信业务从话音走向话音、数据、多媒体的集成；第三，电信市场从独家垄断走向市场竞争；第四，电信行业从封闭走向开放。

上述变化的结果，一方面使这个行业的影响力、渗透力更强了，另一方面导致这个行业的面目日益不清——比如，互联网虽脱胎并主要信托于电信网，但其堀起之后事实上已形成一个独立的行业，现在还认为“互联网是电信网的一部分”合适吗？又如，由于过去长期以话音业务为主体，电信运营商以及监管部门现在仍习惯将话音以外的业务称为“增值业务”，但从社会信息化的角度，称之为“信息服务业务”是否更为合适？再如，三网融合在中国破冰启动后，融合后的产业应如何命名？对这些问题，也许没人能给出确切的答案，但我们必须开始追问。

任何一个行业均有其与众不同之特性。对于电信业改革发展问题的所有讨论，均应当也只能建立在对该行业的基本特性、基本面目的认识上。

一、电信网的技术特性

1、网络型经济特性。举凡电信网的各分支网络，无论是固定电话网，还是移动电话网，抑或互联网，网络的总成本总是与覆盖的服务地域的面积成正相关。随着产量的增加，产品的平均成本呈递减趋势，具有典型的网络型经济特征。

2、全程全网性。对电信业来说，“过于小规模的的网络是没有意义的” 。电信网络的生产方式，客观上要求网络覆盖的完整性和整个生产过程的统一性。正是在这一点上，电信网络与广电网络有着根本性的差异，后者只需区域性建网、本地化传播即可。

3、网络正效应。对于网络行业来说，随着使用同一产品或服务的用户数量的增加，每个用户从消费此产品或服务中所获效用亦随之增大，此即网络正效应。正是这种效应，驱使电信运营商不惜一切代价地建设、扩大网络，并不惜一切代价地争夺客户。

二、电信业的经济特性

1、规模经济特性。与传统工业不一样，电信业的一次性成本虽极高，却无成本复制，一条通信线路被一个用户使用和被一万个用户使用的成本是一样的，边际成本几乎为零。因此，电信业的规模经济性极强，网络规模越大，消费者剩余和生产者剩余越高。产品供给方面的规模效应能有效降低供给产品的成本，产品需求方面的规模效应使先进入市场的电信企业具有规模上的自发强化效应。

2、范围经济特性。这是指追加新产品或服务时的联合生产成本要低于单独生产该产品或服务的成本，主要表现为在现有电信网络上增加服务可有效分摊电信网络成本，并实现增值。比如，在基础电话网络上构建智能网络，边际成本极低，收入利润率相对于独立系统要高得多。

3、边际成本的弱相关性。在既定网络容量条件下，业务量之增减与边际成本关联度不大，即业务量在一定范围内的增减不会引起边际成本的显著增减。

4、成本的沉淀性。电信网络、设备及其人工铺设成本一旦投入，唯有通过运营方能回收价值。

5、成本分布的不均匀性。由于经济发展水平、人口密度等不同，不同地区的电信服务成本亦不相同。人口密度高的地区，电信服务的单位成本较低；人口密度低的地方，单位服务分摊的成本较高，此即造成“数字鸿沟”的主要原因所在。

三、电信运营商的行为特性

1、规模扩张性。电信企业须达致一定规模，方能突破盈亏平衡点。无规模则无效益，更无发展。因此，电信行业规模扩张之激烈是其他任何行业所无法比拟的。美国电信业之所以成为继因特网之后最大泡沫，价格昂贵的全美长途光缆之所以利用率仅为百分之几的原因就在于此。

2、价格竞争的非理性。电信行业需要很长的建网周期，市场信息滞后导致企业投资具有一定的盲目性。生产成本难以度量，服务成本核算困难，使得电信业的定价缺乏准确依据。电信企业在价格竞争中非理性成分较重，这是一个致命问题。

3、互联矛盾的根本性。不同企业的网络互联互通对小网而言是获了好处，对大网而言则不然，反而是造成了一种威胁。所以，互联互通总是与大网运营企业的根本利益相矛盾，而通过市场又无法解决这一矛盾，因而其便成为政府管制之要事。这一矛盾的根本性，兼之电信技术不断推陈出新，使得互联互通难题很难一劳永逸地解决，新情况、新问题不断出现。

四、电信业的演进机制

1、前提——技术演进

技术的进步改变了电信业的面貌和格局。一方面，传输技术的发展改变了电信业资源状况，使网络的业务承载能力显著提高，进而使得传统的电信业务需求关系发生倒转，电信业务开发越来越向用户需求靠近。另一方面，网络功能趋同和向下一代演进强化了电信业的规模经济效应，特别是“三网融合”的发展，模糊了原有的业务边界和市场格局，行业结构日趋不稳定。

2、动力——市场发展

近年来，电话作为电信业的核心业务正在不断萎缩，新的数据类业务又无法弥补电话业务收入的下降速度，传统电信业在资本市场的价值日益低值化、边缘化。与之适成对照的是，互联网应用商们凭借技术创新、业务创新和商务模式创新，大举进入信息通信业并不断分流电信业的业务和收入，对电信业形成巨大的竞争压力。

3、关键——制度环境

法国电信专家拉丰把“走向规制消亡”作为其《电信竞争》一书的结尾标题。但事实是，引入竞争后管制并未减少，反而变得更加复杂。实践证明，电信业作为基础产业的性质，决定了政府对其进行管制的必要性。

论题二：关于电信业的垄断与竞争问题

近年来，垄断尤其是国企垄断问题成了各界热议的论题。然而，在对反垄断问题的思考当中，有一种比较普遍的、简约化的思维倾向。这种简约化思维倾向体现为对反垄断问题之复杂性的漠视，导向一种“凡垄断则必应反之”的片面认识，而对于“何谓垄断”、“如何形成垄断”等则思之甚少。虽然不可否认这种简约思维对破除垄断有其积极意义，但从如实而全面地认识垄断问题的角度而言，更应采取一种新的思维态度或立场，即多重视界的综合维度。

一、中国电信运营企业垄断行为分析

纵观世界各国之反垄断法，大体上由禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经济力量过度集中三大块构成，我国《反垄断法》还对滥用行政权力排除、限制竞争作出了禁止性规定。从电信业的技术和经济特征出发，中国电信业的反垄断应在三方面有所作为，即：监督滥用市场优势地位、禁止联合限制竞争和禁止政府及所属部门滥用行政权力排除或限制竞争。

1、电信竞争中滥用市场支配地位行为

市场支配地位，意指某个经营者或数个经营者在特定的相关市场上占有一定程度的优势或强势，可以凭借这种势力控制市场，进而对该市场上的竞争产生重要影响。我国电信领域滥用市场支配地位行为主要呈现以下样态：一是抗拒互联。比如在2003年至2004年，电信运营商的电话网间互联互通矛盾突出，呈现为“联而不通”、“通而不畅”、“畅而不长”等特点。从2007年初开始，互联网间的互联互通矛盾又开始凸显。二是价格歧视。在国内电信市场不均衡的格局下，主导运营商基于其优势地位，通过差别定价之法吸引用户加入，引发了一轮又一轮的价格战。

2、电信企业联合限制竞争行为

一是电信运营商之间横向联合限制竞争行为。电信运营商的联合限制竞争，主要是指两个或两个以上因提供同一类电信服务产品而处于相互直接竞争中的电信运营商，通过共谋或采取协议的方式而实施的限制竞争的行为。近些年来，经常可以看到一些地区的运营商通过所谓“经营自律协议”达成价格同盟的现象，比如很多地方的通信行业协会组织运营商签定此类自律协议。由于各运营商之间充满矛盾，一般来说达成的协议很难兑现，最终只得不了了之。

二是电信竞争中纵向联合限制竞争行为。纵向联合限制竞争一般是指同一行业处于不同经济层面而有交易关系的企业间通过协议或其他共谋实施的限制竞争行为。比如，运营商与手机终端制造商、SP服务商和经销商几方签订协议，参与设计定制终端手机，由此强化了该运营商在整个产业链中的主导地位。有些地方的运营商在与一些提供信息业务的SP的合作中，采用独家交易协议或限制交易协议的方式，限制该SP向竞争对手提供类似的信息服务。

3、电信业行政性限制竞争行为

较之前两种问题，行政性限制竞争问题是我国电信领域反垄断最为根本的问题，表现为公共电信资源的垄断与不当分配、行政限定交易行为、行政限制市场准入等，尤以最后一种为甚。例如，原信息产业部2006年给中国移动下达了《关于要求中国移动通信集团公司加强经营管理自觉检查纠正违规经营行为的通知》（信部电函﹝2006﹞408号），明确要求移动公司不得建设、经营有线接入网、用户驻地网等业务。408号文出台后，中国移动只得退出宽带数据业务市场，从而导致了宽带市场的经营集中于主导固网运营商。与之适成对照的是，极有市场反响的“小灵通”业务（PHS）既未出现在《电信业务分类目录》中蜂窝移动通信业务的范围内，也未出现在固定网通信业务范围内，但主管部门并未对其加以禁止，而是默认其发展。这就说明市场业务之间的界限本来就是模糊的，市场的分业监管困难重重。无论是408号文的出台，还是“小灵通”的怪异生长，皆可归结至一个原因：就是尽管我国电信业已经实施了政企分开、引入竞争等一系列改革，但总体上仍处于市场竞争的初级阶段，仍然脱不开行政垄断的束缚。

二、电信垄断与竞争问题的不同视角

怎样去看，决定了看到什么。对电信业的垄断与竞争问题，有且也应有这样几个基本的观察视角。

1、自然垄断、行政垄断和市场垄断

从成因来看，垄断分为自然垄断、行政垄断和市场垄断。由上一节分析所指出的电信业具有规模经济性、范围经济性、成本沉淀性等特征，使得传统的电信业一直被认为是自然垄断行业。这种认识极易坚定政府加强行政干预的决心，使得行政垄断一度成为各国电信业的鲜明特征（在中国则更为明显）。客观来看，对电信业这种规模效益性极强的行业来说，即使通过自由竞争最终也能形成垄断性市场结构，亦即市场垄断，这在美国的电信发展史上已有突出显现。

2、网络垄断和业务垄断

在传统的固定通信网络时代，网络垄断和业务垄断基本一致。无论是分割原有网络还是新建网络，都不能突破网络型产业的局限。当彼之时，数网竞争是不经济的。尤其是本地电信领域，由于接入网数量多、投资大、建设周期长，更被认为具有天然的垄断力。而在通信技术多样化、通信服务多元化的时代，网络垄断和业务垄断的差异逐步凸显。尽管固定电话网仍具垄断性，但因移动网、因特网等的快速普及和替代性竞争，传统的固定电话市场已被有效分割，固定电话业务日益萎缩。所以，判断电信领域的垄断与竞争，就不能仅以网络是否由某企业完全控制为依据，而要视各种业务之间替代竞争的整体情况而定。

3、垄断结构和垄断行为

电信业的垄断性市场结构是由电信业的经济属性决定的，有其必然性。美国电信市场一度进行了自由竞争，数百家运营商开展竞争，却无法发挥规模经济潜力，电信成本居高不下，影响了服务质量和行业发展。与垄断结构所不同的是，电信企业的垄断行为则是反竞争的，是任何时候都应坚决反对的。

三、电信垄断与竞争的关系

电信垄断问题的复杂和深湛，迫使我们在对其进行思考时，必须抱持一种动态和平衡的观点。

1、动态观点

在分析电信行业的垄断和竞争的问题时，必须充分考虑行业所处的发展阶段，亦即要动态地看待电信行业的垄断和竞争问题。

在电信业发展的起步阶段，由于布网投资大而市场需求小，维持垄断市场结构便十分必要。倘若竞争过于激烈，在市场容量有限的情况下，过高的成本投入和竞争带来的价格下降，会导致整个行业运营效率的下降。在这方面，印度给我们留下了极为惨痛的教训。印度电信改革的起点和中国相近，但该国从一开始就冀望通过开放市场、引入竞争，吸引国内外投资。结果却因国内电信市场诸侯割据，规模经济潜力无法发挥，电信服务成本居高不下，企业普遍效益不佳，许多外资被迫从印度电信市场撤离。

而当市场总量扩大、企业积累了一定实力后，维持垄断经营的市场结构便缺乏合理性，需要引入竞争机制。因为唯有竞争，才能促进技术创新，推动效率改进，更好地增进社会福利。中国的电信市场虽然一直是国有股“一股独大”，但通过企业拆分、引入竞争，切实提高了资源配置效率。亦即是说，“将‘国家垄断电信业’的前提存而不论，垄断者及其属下承包部门，若积极追求兑现租值，就比‘只占茅坑’对社会有利得多”。

2、平衡观点

一方面，即便在电信业发展之初，完全垄断也是不经济的。哈佛大学的莱本斯坦提出X-非效率概念，认为垄断虽具规模经济效应，却会带来垄断企业内部非效率状态，由此引起的总成本的上升会抵消规模经济下成本降低的收益。

另一方面，对电信行业来说，完全的、充分的竞争与效率标准亦不相符。过度竞争会破坏电信行业的规模经济和范围经济属性，多网之间的互联互通和多元运营主体之间交易的成本极高，竞争带来的无效投资造成的浪费会十分巨大。2000年以来，美国电信市场的过度竞争使高达3000亿美元的投资化为泡影，上百家电信公司破产倒闭，造成几十万人失业，并触发美国经济衰退。

对电信行业来说，垄断有其代价，竞争的成本也很高。反过来说，竞争有其积极的一面，垄断亦有其特定的必然性。竞争和垄断都只是一种市场格局，而非追求之目标，无论是法律还是政策都不应以单纯的垄断或竞争为取向。

四、当今电信行业已极具可竞争性

随着技术和市场的不断发展，无论是电信网络还是电信业务都呈现日益多元化的形态，相互之间不断渗透、替代，使得电信行业的可竞争性极大增强。

1、同一网络不同业务。电话网原先只能承载语音这样的低速模拟信号业务，现在通过调制解调技术，亦能承载数据业务，如在固定网基础上开发的“家家e”业务能发送短消息与上网；在固定网基础上构筑PHS无线市话（小灵通），具备类似移动通信的功能。在因特网上不仅能浏览网站，还可打电话、看电视、进行多媒体通信。最新建设的第三代移动通信网络，更是在设计之初即把语音、文字、数据、图像和视频通信等功能集于一身。

2、同一业务不同网络。由于网络之间业务的交叉越来越大，同一个业务市场存在可供用户选择的多个网络，且相互之间发生替代性竞争，使得原本是自然垄断的市场具有可竞争性。本地话音市场就是典型的例子，原先只有本地固定电话网才能提供该业务，但移动通信网改变了这一局面，人们已越来越多地使用移动电话来进行本地通话，许多地方移动电话在本地话音市场上的份额已超过了固定电话。在长途话音业务市场上，有固定电话网、移动电话网、因特网VoIP之间的异质竞争；在上网和信息服务市场上，有因特网、移动通信网络之间的异质竞争；在多媒体通信业务市场上，有数据通信网、因特网、移动通信网、固定电话网之间的异质竞争。

3、不同网络相互融合。上世纪90年代以来，技术进步促进电信网与计算机网、有线电视网的融合成为信息产业的大趋势。“三网融合”不仅使话音、图像、数据这三大基本业务的界限逐渐消失，也使网络层和业务层的截面变得模糊，各种业务层和网络层正在走向功能乃至物理上的融合，其带来的不仅是不同网络之间的异质业务竞争，而且还表现为不同网络的同质业务竞争。

五、电信业的垄断性本质未曾改变

诚然，新技术革命导致电信业发生了很大改变，先进的光电传输技术使通信的传输成本与距离的相关性大为减弱，容量极大扩充，业务迅猛发展，市场呈现出各种竞争现象。然而，电信网的技术特性，即网络型经济特性、全程全网性及网络正效应，并未因之而改变；电信业的经济学特性，即规模经济性、范围经济性、边际成本弱相关性、成本沉淀性和分布不均匀性，也未因之而改变；电信运营商的行为特性，即规模扩张冲动、价格竞争的非理性、网间互联矛盾的根本性，更未因之而改变。可以这么说，尽管现代电信业发生了巨大变化，但其作为一个基础性行业，基本的经济规律和性质未曾改变，电信业的本质属性依旧是垄断性。

现代电信行业可被看成由多个供应者（而非原来的独家垄断者）共同垄断着。很多人以为随着技术演进、市场发展，电信业的自然垄断性已被打破，其实这只是由于电信行业仍维持着垄断体制下的高利润，使市场能够容纳较多运营商并存。他们忽视了随着竞争加剧，价格会一路下跌，当竞争将行业超常部分的利润蒸发掉时，电信业的规模经济和范围经济特征将会再度显现。

因此，现代电信业虽已不复是原来意义上的垄断行业，但依然是典型的网络型行业。固定成本的沉淀性并未随着竞争加剧而改变，而过度竞争必然会导致部分企业退出市场。电信业的基本性质不变，决定电信企业行为的根本力量就一直存在。时至今日，电信行业本质上依然是也只能是一个垄断性行业。