目前，我国电信业正处于重要的战略转型期，在电信企业积极顺应技术、市场和竞争需要，寻求业务收入新增点，努力实现从传统电信运营商向综合信息服务提供商转型的同时，电信监管机构也在积极探讨监管转型，通过进一步转变思想观念，调整工作思路，为行业可持续发展营造良好的外部环境。电信业转型是一项错综复杂的系统工程，如果缺乏公平合理、清晰透明和激励相容的制度模式设计，转型过程和效果都难以保证。

制度性基础设施建设落后——转型期中国电信业面临的主要问题

分析电信业当前所面临的形势，从表象上看，中国电信业由乱而治，经过政企分开和引入竞争为目标的电信改革，不断发展壮大，已成为中国国民经济的支柱产业。然而在这个过程中，制度性基础设施落后，在一定程度上已经成为制约我国电信业成功转型的重要因素。具体表现在以下几个方面：

一是法制建设落后导致法治秩序的缺位

电信市场法治秩序的缺位表现在两个方面：首先，电信监管机构依法行政能力与原邮电系统相比并没有明显的提高，不能从根本上保障通信市场规范、有序、和谐发展。其次，从监管对象——电信运营商而言，电信资费不透明、竞争对手之间采取相互压价手段争取市场份额、采取违规手段阻止竞争对手发展业务、跨线经营屡禁不止，特别是管制政策上针对弱势公司的扶持又存在严重的缺陷，使主导运营商可以无所顾忌地开展恶性市场竞争，扩大市场规模，压低成本，直接冲击了正常的市场竞争秩序。

造成法治秩序缺位的主要原因是行业的法制秩序基础薄弱，法制不完备，缺乏健全的法律体系为公平竞争和依法监管提供依据和保障。特别是《电信法》迟迟不能出台，使有效的电信市场竞争无法开展，依法监管也难以有效实施。

二是“政监不分”、“政资不分”导致电信市场自由化、市场化运作机制缺失

通过引入有效竞争、运营商重组、海外上市，我国的大型国有电信运营商已初步建立了与国际资本市场相对接的公司治理结构，但是，其经营行为仍然很大程度受限于政府的行政干预，公司的市场化运作得不到保障。这突出表现在我国的电信监管采取的是分类管理，对各种电信业务实行许可证制度的市场准入模式，市场上的很多创新行为都需要得到政府的审批。此外，各种借改革、社会利益之名出现的管制回潮和堂而皇之的行政干预也时有发生，比如，为推进农村普遍服务而实施的分片包干制度，就是以行政手段代替市场化手段。

电信市场自由化、市场化运作机制缺失的原因在于“政监不分”、“政资不分”，即原信息产业部在作为独立的监管机构的同时，作为国务院行政体系中的一员，还承担着促进行业发展的职责，在制定政策措施、实施法律惩处时还要考虑国有资产的保值增值。

三是缺乏正向激励机制诱发违规行为

在电信监管部门不断加大监管力度的背景下，各种违法违规事件仍时有发生，尽管原因是多方面的，但是缺乏正向激励机制却是其中很重要的因素。现代管理学认为，任何一种组织行为都会产生激励作用，不是正向激励，就是负向激励。对电信企业经营者而言，一方面是上级的经营考核压力和日益激烈的市场竞争，另一方面是目前我国电信监管对违规者惩处过轻，特别是处罚行为很少涉及到具体责任人。两害相衡取其轻，导致了违规获利的巨大诱惑力与监管规则相对较弱的强制力之间出现严重失衡，客观上促使和诱发了违法违规行为的发生。

四是市场约束力量失衡遏制市场创新行为

强行政约束、弱市场约束和法制约束之所以会制约电信创新，主要原因在于，一方面，监管当局经常在某项业务一出问题时就运用行政手段强行地把业务取消了，这种因噎废食的做法，压制了企业改革创新的主观能动性。另一方面，相对于企业为追求利润以及应对不断加剧的竞争而开展的创新行为，监管当局则由于工作程序、审慎考虑等方面的原因，其行政行为总是要迟缓得多。

制度转型——推动电信产业转型的根本对策

通信市场的健康、可持续发展，取决于能否建立合理的制度性基础设施，包括合理的法律基础设施和恰当的市场监管、运作模式与激励机制。因此，推动中国通信市场产业生态系统平衡的核心是制度转型，包括制度环境、体制和机制方面。

一是深化法制建设，完善执法机制和对不当行为的监管惩处机制，营造通信市场的法治秩序。

对市场上不当行为的处罚不到位，必定造成对不当行为的激励效应和逆向选择，导致市场混乱无序。因此，通信市场法治秩序建设的重心之一，是加强法制建设，尽快出台《电信法》以及各种市场行为规范。建立有效的法律机制和监管机制，加大执法力度，强化有效的执法行为，对市场各种不当行为必须实施足够的法律制裁，形成有效的监管威慑力。

法制建设的着眼点是便利和保障市场的健康发展，鼓励市场创新，促进市场竞争，惩处市场上的不当行为，降低交易成本与市场运作成本，减少市场摩擦，而不是阻止市场的发展、创新与竞争，也不是为市场主体的创新活动设置复杂的国家审批程序和行政控制机制。

二是根据专业化、市场化的要求，调整通信市场的监管运作模式，加快推进通信市场监管体制改革。

中国通信市场发展存在的问题之一，是“政监不分”、“政资不分”导致市场治理的非专业化和政府功能错位。就这一点而言，中国通信市场结构与政策的设计必须遵循市场经济条件下的社会分工原理，按照专业化、市场化的原则，处理好监管与市场发展之间的关系，根本性地解决通信市场目前存在的严重、广泛的功能错位问题。

基本手段是通过有效的机制设计，构造出一个专业化、自由化的通信市场，在这个市场里，监管机构成为真正的市场监管者，专注于其核心专长——监管或执法，将政府与监管资源从繁重、低效、错配的日常行政管制和直接控制事务中解放以及释放出来。对于技术选择、产品创新、业务发展等，既不是其专长，也不是其动力与职责所在，应按照专业化、市场化的要求充分赋权给微观经济个体——电信运营企业。

三是强化和完善通信市场激励相容的监管理念和运行机制，降低市场参与者的道德风险。

在推进法治秩序建设和专业化、市场化运作的通信市场改革治理过程中，必须建立激励相容的市场监管和运行机制，任何人或组织必须对自己的行为负责，包括获得排他性收益和承担法律责任。

首先要严刑峻法，完善对恶性竞争等不当行为和直接责任人进行有威慑力的事后惩处机制，强化信息披露为本与合规运作，强化政府监管机构和市场参与者尤其是企业经营者风险与法律责任自担以及自我治理的基本理念。企业经营者在从事经营行为时必须自行判断，既获得经营活动成功所带来的私人收益，也需要对自己的决策行为完全负责。其次要不断完善非对称监管。要适应市场竞争的需要，适时调整非对称管制对象和政策，要实施激励性管制，就是对于那些管理规范、合规守法、积极推进普遍服务工作的企业，实施激励的鼓励性监管，减少现场检查频率，支持和促进其创新能力的提高，反之则实施严厉的惩罚性监管，增加现场检查频率，并对违规事件和责任人予以及时严厉的查处。