改革开放以来，电信行业从尽快改善通信瓶颈对经济发展的制约状况入手，依靠政策支持、技术进步和社会各方面的共同努力，实现了跨越式增长，成为保障和带动经济社会发展的重要基础设施产业和支柱先导产业，电信业的经济效益和社会效益均得到了较大提高。作为电信改革重要内容和制度保障的电信监管体制机制建设也在电信改革发展过程中得到不断完善和调整，与电信业自身的经济技术属性和服务于经济社会需求的外部社会属性相适应，电信监管的目标和重点也发生了相应的变化，电信监管面临着多重政策目标要求，迫切需要建立一个从促进有效竞争到避免重复建设、从推进技术创新到保障安全稳定、从提高行业竞争力到满足社会信息化需求、从保护消费者现实权益到实现最大范围普遍服务等多重目标的均衡体系，以实现电信行业自身、电信行业与社会各部门经济、电信行业与消费者以及与社会文化环境等的协调和谐发展。

考察我国电信监管目标的背景和基础

考察我国电信监管目标体系，首先要对我国电信业发展阶段、电信监管体系现状、政府职能转变的要求和背景有一个比较清楚的认识。尽管电信监管从经济研究角度已形成了一些理论体系，随着近年来全球电信改革浪潮，在国际上，很多国家的监管实践经验可以借鉴，但由于电信监管既是一项实践性很强的工作，也与各国政治体制、社会发展结合颇为密切，因此，只有从当前我国电信发展阶段和监管体制特点出发，才能更好地认识和理解我国确立的电信监管目标及目标体系建立的必要性。

在政企分开基础上采用的政监合一的管理体制是认识电信监管目标的制度基础。以1998年信息产业部成立为标志，与电信业政企分开、企业重组同步开展的是电信监管体系的建立。但与国际上所谓“独立”电信监管机构不太一样的是，我国承担电信监管职能的政府部门既负有宏观规划管理、推动产业发展的职责，也具有电信业微观管制的任务。这种政监合一的管理体制要求监管机构必须平衡产业发展与市场管制的关系，对建立在相关职责基础上的监管目标的确会带来深层次的影响。

电信业发展所处的阶段是考量电信监管目标的产业基础。电信监管与电信业发展状况有着密切的联系，事实上，我国电信监管制度的建立就是电信业发展到一定阶段的产物。20世纪90年代初，伴随着国家改革开放的过程，我国电信业在政企合一的体制下集中力量，解放思想，适时跨越，取得了非凡的发展成就，事实证明，当时政企合一的管理体制是适应当时电信业发展要求的（很多国家在电信业发展初期都曾经过政府主导、独家垄断的电信产业建设阶段）。但随着经济社会发展对电信服务需求的不断扩大，各种信息通信技术推动电信业不断创新，电信业越来越内生出不同于政企合一体制的发展和管理要求，政企分开、企业重组、破除垄断、引入竞争以及电信监管体制建立等电信体制改革措施，也为电信业进一步发展创造了新的环境。在新的发展阶段，电信监管将更加注重利用市场竞争效应促进产业发展，并更加注重社会进步对产业发展的要求。

行政管理体制改革和政府职能转变要求是确立电信监管目标的政治基础。电信监管是政府行使公权力干预微观经济运行的一种直接表现，因此，电信监管目标的确立和实施不可避免地要符合国家行政管理体制的改革方向和要求。电信监管工作必须和转变政府职能、创新管理方式更紧密地结合起来，电信监管目标的确立也必然要切合国家宏观政策和大政方针的要求，在国家整体行政管理体制改革的大背景下体现电信监管的特点和特色。

电信监管目标的经济社会属性和目标实践的复杂性

电信监管的对象是整个电信行业，因此，电信行业的技术经济特点使得电信监管具有了相应的经济社会属性。同时，由于电信监管更多的是对特定行业进行的微观管制，其对具体事务进行微观管制的实践呈现出一定的个案性，这也使得对电信监管目标的追求在具体实践中表现出一定的复杂性。

电信技术经济特征决定电信监管目标的经济社会属性

电信业的自然垄断性向可竞争性转变，要求电信监管应当以打破垄断、促进竞争、维护公平的市场竞争环境为重要目标。

从理论研究来看，电信监管通常被认为是政府对具有自然垄断性产业进行规制的重要内容，主要是解决“市场失灵”的问题。但近年来的研究发现，随着技术进步和市场需求的扩大，原来具有自然垄断性的行业或行业中的某些环节，其自然垄断性已经消失或减弱，特别是有些学者提出的“可竞争市场”理论进一步揭示了潜在竞争者对原有垄断企业的竞争压力，这就为电信行业打破垄断、引入竞争提供了理论基础。事实上，我国电信监管机构从诞生之日起就高举“打破垄断、引入竞争”的旗帜，将建立公平公正有效的市场竞争秩序作为监管工作的重要内容，无论是在市场准入、互联互通方面，还是在服务价格、资源配置方面，都采取了诸多措施来促进形成电信市场竞争的局面。同时，我们也看到，电信网络建设的巨大资本需求和专用资产的巨额沉没成本，也对电信市场竞争的有效性和监管路径提出严峻挑战，对更好发挥市场配置资源的作用、实现有效竞争目标的追求，将是电信监管的一项长期任务。

电信业所具有的国民经济基础设施和社会公共服务的属性，要求电信监管必须坚持社会福利最大化、推进电信普遍服务、提供社会应急通信服务的目标。

电信网络是国民经济的基础设施。电信业作为国民经济的重要组成部分，不仅是一个独立的产业部门，其自身发展会给国民经济带来直接贡献，而且由于其日益渗透于其他社会经济部门，为其他部门提供基础的信息沟通途径，而成为国家经济社会发展的重要神经系统。据测算，2006年我国电信业对国民经济的直接贡献率达2.34%，间接贡献率达到2.74%。在国家工业化和信息化融合发展战略背景下，电信业对国民经济的作用将更多地体现为带动相关产业部门发展的间接贡献水平。同时，随着电信应用的日益扩展，电信服务日益普及，电信业的服务对象、服务范围都显著扩大，特别是由于电信服务需求的网络外部性作用，公众用户急剧增加，电信服务的社会公共属性决定了电信监管必须处理好社会公众对电信服务的要求，把维护广大消费者的利益，促进产业与社会的协调发展、良性互动作为各项工作的出发点和落脚点，实现包括电信企业利益、消费者利益在内的社会福利最大化，并更多地站在消费者利益角度推动电信服务这一社会公共产品更好地适应社会需求。此外，随着电信业服务于经济社会发展、服务于公众信息需求的定位越来越清晰，提供社会应急通信服务、推进电信普遍服务目标也越来越成为新形势下电信监管工作的核心内容。

技术发展、网络融合使得承载信息的电信网络成为信息发布传播的最大平台，要求电信监管要注重保护个人信息，保障网络信息安全的目标。

信息通信技术是科学发展、技术进步最活跃的领域之一，技术的创新性与业务应用的推动力相结合，在不断催生出新的产品、新的应用以及新的市场需求的同时，对传统的管制思维、管制模式、管制方法也提出了新的挑战，特别是互联网的技术发展、应用普及和业务形态的不断出新，使得原来传统电信网络集中统一的管理体制和透明传输的通道特性发生了极大颠覆，互联网（甚至包括移动通信网）成为信息承载、发布、传播的巨大平台，对这个平台的运行维护管理不仅需要精通技术操作规程，能够解决处理技术障碍问题，而且需要深入地研究网络社会现象，处理好网络建设发展与社会管理各方面的目标协调和机制流程问题。电信监管部门作为基于网络产业的管理机构，在维护网络信息安全和保障个人通信安全方面正在承担着越来越重要的任务。

电信监管的微观管制实践使监管目标的追求呈现个案性和复杂性

电信监管相对于国家宏观管理而言，更多地表现为对电信行业具体事务依法进行处理的微观管制活动。在具体实践中，电信监管面对的问题往往在法律条文中并没有明确的规定，也未必有先例可循，对具体事务的处理时限也常常要求很紧，这使得对电信监管目标的追求常常表现出个案性和复杂性。主要原因分析如下：

技术发展对市场和社会的影响具有一定的先验性。或者说，市场和社会管理相对于技术发展具有一定的滞后性。20世纪后30年，信息通信技术发展日新月异，电信行业得益于这种技术进步和社会的巨大需求，取得了飞速发展，但在这个过程中，国际社会也对先进技术应用造成社会不良后果问题进行过激烈辩论（如美国法院2005年裁决两家P2P软件服务商涉嫌“诱导”网络用户进行非法文件交换，侵犯了美国唱片工业协会和电影协会的知识产权）。在电信服务日益融入社会经济生活的条件下，技术的进步在带动产业发展的同时，也有可能打破原有的社会秩序，在短期内带来一定的冲击，而这些必须在其后果显现出来以后才能得到验证。

监管实践中效率与公平的二难选择。如前所述，作为微观市场管理层面，电信监管往往需要在有限时间内快速、果断地处理市场上出现的各种问题，以维护市场秩序，避免造成局面不可收拾的“蝴蝶效应”。但过去认为具有较强稳定性的电信行业在新的技术推动和市场发展情况下已经成为变化最为迅速的产业之一，电信监管面临大量的新情况、新问题。在实践探索和实证研究不足的情况下作出的判断有可能提高了工作效率，但却忽略了市场和社会公平；而如果过于追求实践检验和理论论证，虽可保证稳妥可靠，却也可能造成决而不断，错失良机。因此，效率与公平二者兼顾是在电信监管工作中必须考虑的重要原则。

具体监管政策或措施的实施效果难以准确测定。这主要包括两个方面的含义，一是所出台具体的监管政策或措施，其实施效果可能作用于多方面、多层次，实践中很难预先对实施该项政策或措施所造成的影响作出非常全面的判断，有些实施效果甚至有可能是完全相反的；二是有些效果的显现可能不一定是所出台的政策或措施的作用结果，或者该效果是包括此项政策在内的多种混合因素的共同作用，在这方面，很难有比较明确和量化的判断。

我国电信监管目标体系的发展及存在的主要问题

我国电信监管目标是伴随着电信监管体系的建立而确立的，在发展实践中电信监管目标随着电信监管实践不断调整完善，逐渐形成一个相互依托、相互补充的目标群，对指导监管实践起到了良好的作用，但由于对电信监管目标认识的差异，特别是缺乏一个相对完善的目标体系，在实践中也可能造成一些困惑。

电信监管目标体系发展的特点

电信监管范围逐步扩大，监管目标有所增加。2000年颁布的《电信条例》开宗明义，对电信监管目标进行了明确表述：规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，促进电信业的健康发展。与当时所确立的监管目标相比，现在的监管目标并没有根本调整，但在具体的实践探索中，随着电信监管部门承担互联网行业主管部门职责的确立，随着对电信业服务于经济社会发展认识的加强，随着社会突发公共事件应急处置对电信服务重要性要求的提高等，电信监管的目标群中逐渐增加了加强互联网管理，加强网络文化建设管理，推进电信普遍服务，加强应急通信保障等项目。可以看出，上述内容更多地体现了电信监管应当履行的社会性管制职能。

电信监管重点调整，监管目标随之变化。与监管所对应的电信发展阶段相适应，电信监管目标也需要进行动态调整。正如上面所提到的，在电信业发展与社会经济生活愈来愈密切、电信业服务于国民经济和社会信息化的定位越来越明确的情况下，电信监管的价值取向也越来越倾向于全社会的利益和福利最大化，以社会责任和社会影响为指向的社会性监管越来越成为电信监管的核心任务。而且即便电信监管目标在表述上并未作太大的调整，其内涵却随形势的发展具有了新的含义。

电信监管目标体系中存在的主要问题

目标层次不够清晰。目标体系应当是一个层次清晰、前后衔接的相互统一体。尽管我国电信监管中已经形成了多种目标相互补充、相互依托的目标群，但还不能说已经具有较为完善、一致的目标体系。多重目标相互重叠，有些甚至相互冲突，是造成实践中监管困惑的重要原因，迫切需要对监管目标体系进行认真梳理，提出监管目标的分层体系。

监管政策措施与监管目标之间缺乏有效的传导机制。建立科学高效的管理机制，是保证监管工作长期有效开展的基础。监管目标的实现必须依靠相应的监管政策和措施，而所出台的监管政策和措施是否对实现监管目标有正向作用，则需要事后的评估和验证。因此，建立一个事前论证、事中监测、事后评估的政策措施实施测评机制，形成监管政策措施与监管目标之间的循环传导机制，将有助于电信监管工作长期有效开展。

需要建立电信监管目标修正机制。监管目标不是一成不变的。实践证明，在发展的不同阶段，在不同的形势背景下，电信监管目标的内涵和外延都会有所变化，这就需要对监管目标有一个不断修正和调整的过程，以使电信监管工作能始终与行业和社会发展要求相适应。

建立均衡的电信监管目标体系的初步设想

通过对上述电信监管目标的发展过程和当前存在问题的分析，本文提出建立均衡有效的电信监管目标体系的初步设想。

明确电信监管目标层级

电信监管目标体系应是一个层级清晰、协调统一的整体，在这个体系中，各层目标应该有先后顺序。当不同层级的目标在实践中发生冲突时，上一层级目标具有优先级，即要以上一层级目标为准则，解决和处理实际问题。当同一层级的目标在解决实际问题时发生冲突时，应以它们的共同上一层级目标为准则。在实践中，目标冲突主要表现为各方利益之间产生的矛盾，解决这种矛盾需要平衡各方的利益关系，但在平衡各方关系的时候，必须按照利益平衡的准则，这个准则就是所追求的电信监管目标。

根据我国当前电信发展和监管所处的历史环境和所承担的职能，笔者认为可以将电信监管目标划分为三个层次：最高目标是要促进电信业更好地适应社会经济发展需要；中层目标包括建立公平公正、有效有序的电信市场环境和有利于电信业持续、稳定、健康发展的政策环境；具体目标有维护市场竞争秩序、保护消费者合法权益、推动技术业务创新、保障网络信息安全、推进电信普遍服务、倡导网络文明健康等等。

建立电信监管政策目标评估框架

电信监管政策制订是否科学、电信监管目标推进是否有效，对这些问题的测定和评估是一项极为困难的工作，无论是从定量角度还是从定性角度，都可能会遭到相反例证的反驳。因此，在社会经济错综复杂的因果关系中寻找政策措施与目标实现之间的简单逻辑，并不是最佳选择（当然，在必要情况下测算政策、目标与效果之间的相互影响，有助于提高人们的理性认识，对检测目标完成情况也有一定的促进作用）。基于对上述观点的认识，笔者认为应当从建立机制、规范程序、落实制度角度推动电信监管目标科学体系的建立，即进一步完善电信监管政策专家论证机制、定期监测机制、年度报告机制、第三方绩效评估机制、政策措施适时修正机制等，明确制度安排，落实工作程序，从以制度和程序的科学性保证目标决策的科学性。