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广电网
2015/7/14 11:40

工信部拟以信息通信管理局管理三网融合

DVBCN数字电视中文网  怡然

近日,工信部的部门组成发生变化,新的信息通信管理局将管理三网融合事务。笔者注意到,在相关文件中,对三网融合的解释是电信网广电网与计算机网络的融合,而不再是此前的电信网、广电网、互联网的融合。

这一变化就说明,初衷始终还是如一的:业务应用层面融合、技术趋向一致、网络层互联、物理资源实现共享、业务应用层互相渗透和交叉、都趋向全业务、采用统一的通信协议,最终导致行业监管政策和监管架构的融合。而至于各自的基础网本身由于历史的原因以及竞争的需要将会长期共存、竞争和发展。业务应用层的融合将不会受限于基础网而迅速发展,各类主体企业都会通过不同的途径向全业务方向演进。

自2010年以来,三网融合两批试点共54个城市基本遍布全国,覆盖人口超过3亿。同时,中国广播电视网络有限公司挂牌成立,全国有线电视互联互通平台正式开始筹建,双向进入许可证发放阶段。典型应用方面,IPTV用户一直呈上升趋势,目前的工信部统计数据大约在3800万左右(实际上可能在4700~5000万左右。仅四川就超过500万),而2011年年初仅为787万,依然保持40%以上的增长速率。

推进三网融合是跨行业跨部门的整合,为信息产业的发展以及衍生新业态提供了巨大的市场空间。为此,政府陆续出台了各方面的引导扶植政策,加速和深化三网融合发展,但其实际进程并不尽如人意。

总的来看,三网融合政策执行不力,原因主要包括:

三网融合政策本身缺乏实施细则

三网融合对于政策、规划、纲要各方面的落实缺少实施细则,所谓“魔鬼存于细节之中”。三网融合是一个复杂的系统工程,各项政策的落实需要电信部门与广电部门的协调与配合。

由于缺乏实施细则,每个部门都从自身利益角度去解读三网融合政策,虽然三网融合是多赢之道,但当两个主要部门广电和电信都各自从自身利益角度对政策进行取舍时,必然会陷入囚徒困境之中。

目前各试点及其推广地区由于缺乏可行的三网融合规划(三网融合规划多整合在地方的智慧城市规划中),因而政策执行起来已经变形走样。

三网融合产业政策本身具有局限性

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。

产业政策的功能主要是弥补市场缺陷,有效配置资源。

其目标是鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张,限制不需要发展的产业,促使其缩小或向其他产业转移,以保证供给和需求总量的平衡。

我国的产业政策主要以“规划”、“纲要”、“决定”、“通知”之类的文件形式出现,在计划经济条件下国有企业作为行政隶属单位,不打折扣地执行行政命令是完全可能的。而在市场经济条件下,虽然三网融合的主体仍是国有企业,但由于自主经营以及市场竞争的关系,部门利益和企业利益纠缠其中。

因此,有选择地执行政策也就成为必然。

同时,政策本身具有灵活性和可选择性,对于市场主体的作用是利益引导过程,其约束机制是软的,这也是西方国家除了政策之外,在三网融合监管上更多采用法律手段的重要原因之一。

缺乏约束部门利益的法律制度

市场经济是法制经济,法律是约束当事人经济活动的底线。

目前电信部门掌握着互联网数据中心业务、国际互联网出口、ISP牌照发放。广电部门掌握着IPTV牌照、IPTV播控平台的控制权。

双方都具有一定的行政权和经营权,而社会又缺乏针对双方权力的法律约束。

随着三网融合的推进,对电信和广电这2个行业业务上的交叉要建立统一的监管机制,要有融合性的法律规范。

然而目前,《电信条例》和《广播电视条例》分别是电信业和广电业主管部门颁布的条例,并不具有社会公正性和法律威慑性。相反,双方恰恰以此来保护自己的权力和利益。

以盈利为目的进行竞争,因此存在因私废公的可能,会发生广播电视媒体与电信企业的局部利益与社会公共利益之间的冲突,因而也就随之产生保护公共利益的必要,因为双方权力与利益争夺中受伤害最重的还是社会公共利益。

三网融合发展进程缓慢不仅没能让公众享受技术进步所带来的福利,而且还让整个社会由此背上巨额的交易成本。

市场经济国家在涉及到不同产业利益问题时都是通过法律进行调整的。我国作为社会主义市场经济国家,建立法律规范是必然的过程。

统一的监管机构尚未建立

在三网融合的监管层面,统一的融合监管法律体系和融合监管组织体系,是推进信息传播,融合产业发展的最为有效的方式。

无论在美国、英国、还是欧盟等国家和地区,一个超然于广播电视业、电信业和互联网业运营主体之上的,在法律上具有独立地位的监管机构是三网融合的体制保障。

多年来,由于缺乏统一的监管机构,电信和广电都试图建立自己的专网经营全业务,进入对方的领地,并用许可证等行政壁垒防止对方进入,结果导致三网融合发展缓慢。

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