——对电信业改革的反思

如何重新认识电信业的基本规律？

自上世纪80年代在全球范围开始一场旨在打破垄断、推动竞争、放松管制的变革以来，电信业发生了翻天覆地的变化。迄今而言，这个行业已有两次重大突破：一为移动通信的异军突起，对传统的固定网形成了有力的替代性竞争；其二为互联网的神奇发展，不仅对这个行业、更给全社会带来了一场深刻的变革。

然而，随着技术特别是市场的发展，传统电信业的内涵属性、业务范围、服务对象都发生了重大变化。第一，电信网络从单一走向融合；第二，电信业务从话音走向话音、数据、多媒体的集成；第三，电信市场从独家垄断走向市场竞争；第四，电信行业从封闭走向开放。

上述变化的结果，一方面使这个行业的影响力、渗透力更强了，另一方面导致这个行业的面目日益不清。任何一个行业均有其与众不同之特性。对于电信业改革发展问题的所有讨论，均应当也只能建立在对该行业的基本特性、基本面目的认识上。

从电信网的技术特性来说，具有典型的网络型经济特征，还有全程全网性，网络正效应。从电信业的经济特性来说，具有规模经济特性、范围经济特性、边际成本的弱相关性等。电信企业须达到一定规模，方能突破盈亏平衡点。无规模则无效益，更无发展。因此，电信行业规模扩张之激烈是其他任何行业所无法比拟的。电信行业需要很长的建网周期，市场信息滞后导致企业投资具有一定的盲目性。生产成本难以度量，服务成本核算困难，使得电信业的定价缺乏准确依据。电信企业在价格竞争中非理性成分较重，这是一个致命问题。不同企业的网络互联互通对小网而言是获得了好处，对大网而言则不然，反而是造成了一种威胁。所以，互联互通总是与大网运营企业的根本利益相矛盾，而通过市场又无法解决这一矛盾，因而其便成为政府管制之要事。这一矛盾的根本性，兼之电信技术不断推陈出新，使得互联互通难题很难一劳永逸地解决，新情况、新问题不断出现。

技术的进步改变了电信业的面貌和格局。一方面，传输技术的发展改变了电信业资源状况，使网络的业务承载能力显著提高，进而使传统的电信业务需求关系发生倒转，电信业务开发越来越向用户需求靠近。另一方面，网络功能趋同和向下一代演进强化了电信业的规模经济效应，特别是“三网融合”的发展，模糊了原有的业务边界和市场格局，行业结构日趋不稳定。

近年来，电话作为电信业的核心业务正在不断萎缩，新的数据类业务又无法弥补电话业务收入的下降，传统电信业在资本市场的价值日益低值化、边缘化。与之成对照的是，互联网应用商凭借技术创新、业务创新和商务模式创新，大举进入信息通信业并不断分流电信业的业务和收入，对电信业形成巨大的竞争压力。引入竞争后管制并未减少，反而变得更加复杂。实践证明，电信业作为基础产业的性质，决定了政府对其进行管制的必要性。

如何看待电信业的垄断与竞争？

近年来，垄断尤其是国企垄断问题成了各界热议的论题。然而，在对反垄断问题的思考当中，有一种比较普遍的、简约化的思维倾向。这种简约化思维倾向体现为对反垄断问题之复杂性的漠视，导向一种“凡垄断则必应反之”的片面认识。

纵观世界各国之反垄断法，大体上由禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经济力量过度集中三大块构成。我国《反垄断法》还对滥用行政权力排除、限制竞争作出了禁止性规定。从电信业的技术和经济特征出发，中国电信业的反垄断应在三方面有所作为，即监督滥用市场优势地位、禁止联合限制竞争和禁止政府及所属部门滥用行政权力排除或限制竞争。

市场支配地位，是指某个经营者或数个经营者在特定的相关市场上占有一定程度的优势或强势，可以凭借这种势力控制市场，进而对该市场上的竞争产生重要影响。我国电信领域滥用市场支配地位行为主要呈现以下形态：一是抗拒互联。二是价格歧视。

电信运营商的联合限制竞争，主要是指两个或两个以上因提供同一类电信服务产品而处于相互直接竞争中的电信运营商，通过共谋或采取协议的方式而实施的限制竞争的行为。电信竞争中还有纵向联合限制竞争行为，一般是指同一行业处于不同经济层面而有交易关系的企业间通过协议或其他共谋实施的限制竞争行为。比如，运营商与手机终端制造商、SP服务商和经销商几方签订协议，参与设计定制终端手机，由此强化了该运营商在整个产业链中的主导地位。有些地方的运营商在与一些提供信息业务的SP的合作中，采用独家交易协议或限制交易协议的方式，限制该SP向竞争对手提供类似的信息服务。

较之前两种问题，行政性限制竞争问题是我国电信领域反垄断最为根本的问题，表现为公共电信资源的垄断与不当分配、行政限定交易行为、行政限制市场准入等，尤以最后一种为甚。例如，原信息产业部2006年给中国移动下达了通知，明确要求移动公司不得建设与经营有线接入网、用户驻地网等业务。408号文出台后，中国移动只得退出宽带数据业务市场，从而导致了宽带市场的经营集中于主导固网运营商。

在传统的固定通信网络时代，网络垄断和业务垄断基本一致。无论是分割原有网络还是新建网络，都不能突破网络型产业的局限。当时，数网竞争是不经济的。尤其是本地电信领域，由于接入网数量多、投资大、建设周期长，更被认为具有天然的垄断力。而在通信技术多样化、通信服务多元化的时代，网络垄断和业务垄断的差异逐步凸显。尽管固定电话网仍具垄断性，但因移动网、互联网等的快速普及和替代性竞争，传统的固定电话市场已被有效分割，固定电话业务日益萎缩。所以，判断电信领域的垄断与竞争，就不能仅以网络是否由某企业完全控制为依据，而要视各种业务之间替代竞争的整体情况而定。

电信垄断问题的复杂和深湛，迫使我们在对其进行思考时，必须持一种动态和平衡的观点。必须充分考虑行业所处的发展阶段，亦即要动态地看待电信行业的垄断和竞争问题。

在电信业发展的起步阶段，由于布网投资大而市场需求小，维持垄断市场结构便十分必要。倘若竞争过于激烈，在市场容量有限的情况下，过高的成本投入和竞争带来的价格下降，会导致整个行业运营效率的下降。在这方面，印度给我们留下了极为惨痛的教训。印度电信改革的起点和中国相近，但该国从一开始就冀望通过开放市场、引入竞争，吸引国内外投资。结果却因国内电信市场诸侯割据，规模经济潜力无法发挥，电信服务成本居高不下，企业普遍效益不佳，导致许多外资被迫从印度电信市场撤离。

而当市场总量扩大、企业积累了一定实力后，维持垄断经营的市场结构便缺乏合理性，需要引入竞争机制。因为唯有竞争，才能促进技术创新，推动效率改进，更好地增进社会福利。中国的电信市场虽然一直是国有股“一股独大”，但通过企业拆分、引入竞争，切实提高了资源配置效率。