作为通信领域的顽疾，垃圾短信似乎是打不死的“小强”。一方面，垃圾短信对用户正常的通信生活造成了侵扰;另一方面，也会在精神和财产上给用户带来损失。可以说对于垃圾短信的治理工作从未间断，但缘何屡禁不止、屡打不掉?垃圾短信的治理难点在哪里?有关部门目前采取的治理措施有哪些?带着这些问题，《中国电子报》记者于北京、河南等地进行采访，了解垃圾短信治理情况。
手机短信箱里的“重度雾霾”
具有巨大推广需求的广告主和违法犯罪的不法分子成为垃圾短信泛滥的源头。
作为手机短信箱中的“重度雾霾”，垃圾短信严重干扰了用户正常的通信生活，百姓对此怨声载道。工信部数据显示，2013年我国移动短信业务量约9000亿条，其中1/4属于垃圾短信。
2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于加强网络信息保护的决定》第七条明确规定：“任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。”因此，凡是未经手机用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝仍向其发送的短信都可以认为是垃圾短信。
从内容上看，垃圾短信主要分为两类：一是对合法商品或者服务进行宣传推广的广告类商业短信，比如房地产广告、教育培训宣传、商品推销等;二是含有诈骗、色情、贩卖发票等违法内容的短信，也就是含有不良信息的短信。
据悉，当前发送的垃圾短信有三种途径：一是“点对点”方式，就是用普通的手机号码，通过手机或者短信群发设备发送，与平常大家发送短信的方式区别不大，只是内容是商业信息或不良信息;二是“端口类”方式，通过基础电信企业、增值电信企业或者其他行业端口持有者的短信端口发送，发送号码以106、95等开头;三是通过不法分子设置的“伪基站”发送，此类短信并不经过运营商的网络。
在采访中，腾讯移动安全实验室高级研究员陆兆华告诉《中国电子报》记者，通过2013年垃圾短信发送号码类型的数据分析发现，半数以上的垃圾短信是通过租用运营商的短信端口服务号进行群发，也就是常见的106等开头的短信号码。另外也有接近15%的垃圾短信是利用群发器通过手机号码点对点群发。“12321网络不良与垃圾短信举报受理中心”报告显示，2013年12月份被用户举报“端口类”的短信中“伪基站”占比达70%。
具有巨大的推广需求的广告主(商家)和利用发送短信进行违法犯罪行为的不法分子(诈骗、售卖发票)都是垃圾短信泛滥的源头，部分短信业务经营者、部分基层电信企业为垃圾短信发送提供了渠道，而“伪基站”等违法设备的生产者和销售者提供了发送垃圾短信的工具，这些环节形成了复杂的利益链条，共同从垃圾短信中牟利。
刚性需求法律缺位成治理难点
市场需求、利益驱动以及缺乏法律上明确罚则成为垃圾短信屡打不掉、屡禁不绝的原因。
“利用手机短信这种新媒体做商业广告成本低廉、迅速有效，商业类垃圾短信的刚性需求是存在的，在这样的刚性需求下已经形成了一条灰色产业链。”工信部电信研究院通信信息研究所副总工程师张炎滨在接受《中国电子报》记者采访时说。正是由于垃圾短信形成了一条由广告主、短信业务经营主、非法设备生产商组成的规模产业链，为垃圾短信的治理工作增加了难度。
在张炎滨看来，广告类的垃圾短信之所以泛滥源自于市场的刚性需求。根据腾讯移动安全实验室发布的《2013年手机安全报告》数据，2013年广告类垃圾短信年增长率达到184.7%。其中卖场促销占广告类比例最大，达到44.35%，房产推销占比15.66%，网店电商占比14.36%。
而在垃圾短信中占比最高的“端口类”垃圾短信因为能够为运营商带来一定收益，在利益驱动下部分电信运营商往往忽视对其监管，为垃圾短信滋生蔓延提供了条件，也因此背上了垃圾短信“幕后黑手”的罪名。
在运营商看来，将治理垃圾短信不力的“板子”打在自己身上也有些“冤枉”。中国联通相关负责人坦言，作为运营商在治理垃圾短信方面依然存在一些困难。例如缺乏明确法律定义，目前虽有了初步定义，但未明确用户确认或拒绝接收信息的方式，未明确判定标准、执法部门、执法流程等，运营商的很多工作开展起来还面临着一定的法律风险。
中国移动信息安全管理与运行中心经理娄涛也表示，按照有关规定，未经接收用户同意的短信，就视为垃圾短信。但运营商无法掌握发送者与接收者的合同关系，难以判断接收者是否同意，也就难以建立统一的屏蔽机制。
“对于同样一条房产信息，有的用户认为是垃圾短信，有的用户则不这么看。另外运营商在垃圾短信治理上有一个非常重要的敏感问题，就是涉及到用户之间的通信，而这属于用户隐私。”中国互联网协会研究中心秘书长、中国消费者协会律师团律师胡钢在接受《中国电子报》记者采访时说，“从全国人大《关于加强网络信息保护的决定》中关于垃圾短信的解释来看，是不是垃圾短信，决定权还是在用户手中。”
胡钢表示，对于垃圾短信的处理目前主要依据《关于加强网络信息保护的决定》，但存在一个很大的问题就是没有详细的罚则。“按照国务院的文件规定，部门规章制定的最高行政处罚上限是3万元，发送垃圾短信所受处罚与获得的巨额收益完全不对称，缺乏法律的威慑力和预警作用。”胡钢说。
据记者了解，工信部正在制定《通信短信息服务管理规定》，以规范短信服务特别是商业性短信发送行为，细化短信服务企业的责任和义务，明确对违背用户意愿滥发短信等违规行为的处罚措施，为垃圾短信治理提供执法依据。该规定预计于年内出台。
电信运营商端口整治“动真格”
运营商将垃圾短信治理成效与各级负责人绩效挂钩，严格落实平台及端口短信责任制。
从2013年4月起工信部联合三大电信运营商以及互联网企业开展了垃圾短信集中治理专项行动，重拳出击合力围剿“垃圾短信”，整治力度空前。数据显示，截至2013年12月，垃圾短信日均投诉量较整治前下降超过50%，“12321网络不良与垃圾短信举报受理中心”共收到投诉23.5万余件次，同比下降18.6%。
针对运营商将短信群发端口层层转包给其他企业，从而造成大量垃圾短信泛滥的情况，工信部领导约谈了三家基础电信企业主要负责人，要求采取有力措施加强端口治理。随后，三大运营商开展了号称“史上最严”的端口治理行动。
据中国移动相关负责人介绍，2013年9月以来，中国移动在全国范围内开展了“网络与信息安全攻坚行动”，对存量端口进行了逐一清理，对违规端口坚决关停，清查端口45万余个，关停违规端口3万余个，端口类垃圾短信日均投诉下降84%。
中国联通自去年12月5日起开展“净网行动”，截至今年1月底，累计关停端口1.6万个，用户月度举报率较去年同期下降72%。将垃圾短信治理纳入中国联通KPI考核成为规范端口管理中最重要的举措。
中国电信在2013年11月发布《关于进一步从严治理垃圾短信的通知》，将垃圾短信治理成效与各级负责人的绩效挂钩，严格落实平台及端口短信的责任制，力图实现垃圾短信治理制度化。2013年全年中国电信累计关停违规端口2万余个，共拦截垃圾短信11亿条。
中国电信相关部门负责人表示，运营商是垃圾短信治理的重要一环，只有形成问责制度，加大下属公司的违规成本，才可能从根本上破解端口类垃圾短信的治理难题。
据记者了解，在此次端口治理中，运营商首先关闭了所有商业短信端口，重新梳理客户协议，逐个审批后再予以开放。在这一过程中自己本来的业务也受到了影响。业内人士指出，从运营商宁可牺牲掉自己的业务也要力保端口类垃圾短信治理成效的做法来看，此次端口治理行动可谓动了“真格儿”，也体现出高层对于整治垃圾短信的决心。
截至2013年年底，三家基础电信企业共清理关停违规短信端口7万余个，端口类垃圾短信日均投诉量下降超过80%。 
