“我们就算追踪到了垃圾短信发送者，又能怎么样呢？我们的权力最多是停用其号卡，但是以前的号卡没有实行实名制，他转身还能弄到很多。我们没有执法权，不能处罚他，即便转移到公安机关后，国家对行政机关如何处理及处理结果是否告知运营商并没有规定，我们往往也不知道最终结果，只能告知投诉者，已移送执法部门。”一位运营商内部人士这样告诉记者。
在零处罚与高回报的利益驱动下，一些人肆无忌惮地参与到垃圾短信的产业链中，这也就是运营商一直在大力治理，却无法有效杜绝的根本原因。垃圾短信治理绝非运营商能独立完成的工作，要根治顽疾，必须依靠多方努力。
立法为先
违法成本低、执法成本高已经成为垃圾短信治理中的一大难题，要彻底解决问题，立法首先要跟上。之前，《中华人民共和国电信条例》及其他部门指导意见、文件，都没有对垃圾短信作出明确的法律规范，这也是造成垃圾短信长期以来越管越多、日益猖獗的原因。
此外，消费者维权的难度大、效果差，也使垃圾短信发送者更加肆无忌惮。现在，由于法律的缺位，消费者面对垃圾短信的侵害，即使投诉后也难以获知结果，更难以获得赔偿，因此造成消费者怨声载道却又很少诉诸投诉维权行为的怪现象。
虽然2012年12月全国人大在《关于加强网络信息保护的决定》中对垃圾短信给出了定义，立法上已经有了重大突破。但是光有定义还远远不够，在执法过程中，还应进一步明确界定执法部门、执法流程、违法处罚、消费者赔偿等内容，才有可能使法律落到实处。此外，手机号码作为个人的重要信息有保护的必要，而我国目前对个人信息保护基本无法律规定，也助长了盗卖用户信息、滥发垃圾短信等行为。
管住通道
由于垃圾短信的传播通道属于工信部的监管范畴，因此，目前在国务院各机构中，工信部在垃圾短信治理工作中扮演了最为重要的监管角色。2008年6月，工信部成立后的第一项专项整治行动就是针对垃圾短信。6年来，工信部多次部署打击垃圾短信行动，也出台过多个部门文件指导运营商开展垃圾短信治理工作。今年4月，工信部再次发布了《关于开展深入治理垃圾短信息专项行动的通知》，表示将贯彻落实全国人大《关于加强网络信息保护的决定》，推动四项重点工作：一是完善法规、技术标准，出台《移动终端信息服务管理规定》，推动落实《移动终端垃圾短信息过滤技术要求》等六项技术标准；二是深入推进技术手段建设，完善基础电信企业垃圾短信息处置系统；三是强化落实各项工作机制；四是切断垃圾短信息利益链，畅通用户举报投诉受理渠道。此次专项行动的目标是进一步完善短信息服务的法规、标准体系，落实企业责任，建立多环节技术手段，完善垃圾短信息发现、举报、处置、监督流程，建立治理效果评估体系，加强部门间沟通协作，健全综合治理长效机制。
作为垃圾短信发送通道的直接相关方，运营商在治理过程中责无旁贷。从目前来看，主要应采取三方面措施：
一是严格推行端口类群发短信企业的认证。目前，工信部核发的“三网合一”（即可以在中国电信、中国移动和中国联通三个运营商网络上群发）端口，大约占客户总量的10%，其他为运营商认证。三大运营商有关人士告诉记者，从集团公司层面，要求严格审查企业的资质，端口与企业须实名制对应，并由各省级分公司与客户签署合同，合同中要严格界定业务用途、发送对象、发送内容与时间限制（非实时的信息不得在8小时工作时间之外发送），严禁将端口转租给其他企业或为第三方代发，对垃圾短信投诉进行量化，并约定违约处罚条款等。由于客户均为实名制管理，并与合同对应，在客户违反国家法律或法规、业务的管理规范时，可依据签署合同的违约处罚规定对客户的端口进行禁用或关闭。例如：客户在拿到短信发布端口后转卖给垃圾短信发送者，在联通的业务管理规范中属于严重违约行为，将限期整改，整改未能通过的则终止合作。中国移动还要求集团行业端口下发的短信必须具备明确、固定的企业签名；端口短信发送必须有白名单管理机制，短信价格不得低于每条0.05元。同时，规范销售代理商管理，严禁以任何形式发展端口代理商，严防集团端口转租、转售、转用等违规行为，严查代理商低价竞争等影响市场秩序的行为。
二是严格内部管理，严厉打击基层单位为了考核压力和利益铤而走险的行为。目前，三大运营商都开通了垃圾短信举报接入平台，邀请社会监督。对于部分基层企业参与垃圾短信的事件，运营商集团公司都表示一旦查明原因，要从重从严地进行处理。2012年4月，中国联通下发了《垃圾短信综合治理方案》，从组织机构、资费清理、卡号营销、端口管理、拦截机制、投诉处理、监督考核7个关键环节入手，对垃圾短信治理全流程进行了安排和部署，并将治理效果纳入对省级分公司的年度绩效考核，总部和各省级分公司均成立了相应的综合治理小组，确保责任层层落实。中国电信2012年要求各省级公司全面核查用户信息，各省公司完成端口群发短信业务的客户资料复核和业务清查工作，全集团累计复核客户76897家，其中关停24822家。
三是优化技术手段。三家运营商目前均在全国31个省区市建立了垃圾短信过滤系统，实时对点对点、网间、端口等各类垃圾短信进行发现和过滤。在洛阳设立了中国移动（洛阳）信息安全运营中心，负责不良信息的集中发现、集中研判、集中封堵。中国联通在上海和四川等地推出“短信宝”增值服务，赋予手机用户自行设置“黑名单”或“白名单”的权力，今年还将开发垃圾短信举报客户端，实现垃圾短信“一键举报”，免费提供给用户使用。
管住源头
工业和信息化部所属的12321网络不良与垃圾信息举报受理中心最新的统计表明：2012年下半年中国手机用户平均每周收到垃圾短信息10.7条。垃圾短信群发行业已形成一条完整的产业链，治理复杂性高、难度大。工信部和运营商虽然能管住垃圾短信的传播通道，却难以管住垃圾短信的源头——内容制作者。并且，管住通道的办法，大多属于“事后惩罚制”，即发现违规行为后才予以查处，对用户权益的侵害已经构成。只有在管住通道的同时消灭垃圾短信的源头，才能从根本上消除对用户的侵害。而在垃圾短信的生态链中，最为活跃且屡禁不止的恰恰就是大大小小的分销商和内容制作者的行为。
大量垃圾短信的分销商活跃在互联网上：5月22日，记者在百度搜索框里输入“短信群发”，搜索结果高达960多万个，随意点开几个号称具有在线短信平台、短信接口、二维码彩信的企业链接，网页上都标明了“京ICP备××××号”以及“京公网安备××××号”；在QQ查找群的搜索框上搜索“短信群发”，出现8130多个QQ群，其群介绍大多标明“商务网关短信平台”、“精准营销|创业|培训|106|短信群”、“一手优质短信通道，到达率95%以上”等字样；在淘宝上搜索“短信群发器”，显示“根据相关法律法规和政策，无法显示‘短信群发器’的相关宝贝”，但是搜索“短信通知”，结果有11页，基本用于短信群发，有的卖家销量达数千件之多。
线下也有不少短信群发器的销售者，据媒体报道，在广州、西安、北京等许多城市的电子市场，顾客很容易就能花几百元买到群发器，有的群发器是旧手机组装，成本极为低廉，利润也非常可观。
事实上，那些不具备端口类短信群发资质的企业和个人甚至诈骗团伙，有不少就是通过网络了解到信息并进行交易，他们或购买短信群发器，或购买分销商的服务。而管理这些垃圾短信制造者，涉及多个部门和行业；公安部门应成为主要力量，打击利用垃圾短信诈骗等不法行为；工商部门要规范企业的营业范围，对于超过经营权的企业要严厉查处，对于没有工商执照的垃圾短信经营者更应该严厉打击；互联网企业应该加大清查力度，对涉嫌制造发送垃圾短信的公司以及群发器卖家，也应从搜索技术上予以过滤，更不能在搜索结果的头条或显要位置予以推荐；新闻媒体应广泛宣传，对利用手机违法短信息实施诈骗的特点、手法进行曝光。
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总而言之，治理垃圾短信，不仅需要法律和政策的支持，更需要多部门的合作与努力，单单靠某一个环节难以完成重任。
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