摘要　介绍了一些国家电信业政府管理机构改革的特点，阐述了一些主要国家电信主管部门与电信监管机构设置状况，分析了主要国家把电信主管部门融合进大部委的主要优点。

1、电信业政府管理机构改革的特点

全球政府机构改革有两大特点。一是大部委制在发达国家得到广泛应用，政府机构数量保持在较低水平。二是在政府部门减少的同时，专业性监管机构的数量不断增加。电信业作为基础性与高技术产业，对政府管理能力的要求较高，全球大部分国家为此都建立了专业性电信监管机构。

1.1　大部委制在发达国家得到广泛实行

从全球范围来看，重组政府机构是一个普遍现象。各国政府会经常改变其结构，以提高政府管理效率，或应对新出现的社会问题及经济中的增长机会。另外，为利用新生产力和新的社会治理工具，政府也可能进行机构重组，如将核心公共服务管理机构的职能移至独立管理机构，或私有化和收缩核心公共服务管理机构等等。

就行政组织结构而言，政府的各个部委数目及其结构是不断变化的，特别是新当选的政府，通常都要对内阁成员和部委数目进行调整。例如日本和韩国即分别于2001年和2008年对政府部门进行了新一轮重大改组。总体来看，政府部委的数量在20世纪50年代末呈现快速增加的趋势，20世纪80年代中期趋于稳定，此后则逐步减少，大部委制日渐风行。至今，大多数发达国家的政府部委数量在15～20个，各部委的功能界定比较清晰，基本确立了大部委制。

1.2　全球专业性监管机构的数量不断增加

在电信、铁路、能源、邮政、金融等服务领域，伴随着放松监管和自由化等改革过程的推进，一方面政府与此相关的部门被取消或被彻底重组，另一方面与此相关的专业性监管机构快速发展。例如，专业性电信监管机构已由1990年的13个增加至2007年的148个，由此可见全球大部分国家都已建立该机构。图1是1990年-2007年全球专业性电信监管机构数量的变化情况。

图1　融合方案体系构架

这些专业性监管机构可被划分为非多数主义机构，它们是政府实体的一种形式，拥有并行使法律授予的特定公共权力，一般具有一定的独立性，可与其他各类政府机构有一定程度的分离。“非多数”的含义是指它不受民选因素（选民投票）直接左右，也不由民选官员直接管理。换言之，其决策或组织行为不受周期性选举的影响，不受选民偏好的影响。这类机构采用各种各样的结构形式，包括专业性监管机构、标准委员会、中央银行等等。

专业性监管机构地位的日益重要在于它有助于解决政府承诺的可信性、政治的不确定性、政策的复杂性等方面的问题。特别是在技术含量高的政策领域，需要的是政策专家，而不是政治家。政策复杂性越高的领域，其非多数主义机构的独立性就越强。

2、主要国家电信主管部门与电信监管机构设置状况

绝大多数发达国家的电信主管部门一般是负责全国经济运作的部门，是综合性的。如韩国电信主管部门为知识经济部，日本为总务省，英国为商业企业与监管改革部（即前贸工部），美国为商务部。不过在综合性主管部门之下，一般会设立专门主管电信产业的机构，如日本在总务省之下设有信息通讯政策局，美国在商务部之下设有国家电信与信息管理局。

电信监管机构的存在形式多种多样，在职能上各国也是互有差别，独立程度也是各不相同。日本采取政监合一的方式，电信主管部门与监管机构都是总务省。英国采取半独立设置的方式，电信监管机构有一定的独立性，但没有政策规章制定权，只能根据国家法规与电信主管部门颁布的政策，对电信市场进行日常管理。美国与韩国采取独立设置的方式，电信监管机构的独立性很高，不仅依法对电信市场进行日常管理，还拥有一定的电信服务政策规章制定权。

2.1　美国：综合性电信主管部门，高度独立的电信监管机构

（1）商务部——电信主管部门

美国商务部设有国家电信与信息管理局（National Tele-communications and Information Administration，NTIA）。NTIA向执行机构建议国内与国际电信与信息政策，管理联邦层面的频谱运用，进行前沿电信技术的研究与设计（包括解决联邦政府和私营企业遇到的电信技术问题），资助与通信业发展相关的公益性或基础研究性项目。除了NTIA，美国商务部还设有9大机构：

●产业安全局；

●经济统计局；

●经济发展局；

●国际贸易局；

●少数民族企业发展局；

●国家标准技术院；

●国际海洋大气局；

●国家技术信息服务中心；

●专利商标办公室。

（2）FCC（联邦通信委员会）——电信监管机构

美国FCC的独立程度很高，并且权利非常集中。事实上，FCC作为监督、管制通信业的独立委员会，它所制定的各种规章制度是具有法律效力的，因而是一个准立法机构；另一方面，在制定各种规章制度时，FCC虽然要通过一系列的司法程序，但经公开评议、辩论后，最终由FCC裁决。所以，FCC又具有准司法权和准行政权。

FCC由5名委员（含主席一名）领导。委员由总统提名、国会批准，任期为5年，每年更换一个。各委员除因重大过失遭受国会弹劾外，总统无权罚免。

FCC独立依法监管电信市场，涵盖有线和无线电、互联网、广播电视等；确保网络互联互通；管理频率、码号等电信资源；保证普遍服务；保障通信安全。FCC需向国会作年度汇报，运作经费来自财政拨款，即经国会批准使用的频率占用和业务经营许可收费。

2.2　韩国：精简重组政府部门，取缔信息通信部，设立广播通信委员会

2008年2月22日，韩国议会通过了总统当选人李明博提出的政府重组方案，旨在使中央政府规模更小、效率更高的行动正式推进，大部门体制进一步完善。

根据该方案，信息通信部、科技部及海事渔业部要被取缔，原有职能被并入其他部委。具体的，就信息通信部而言，其IT制造业政策制定职能被整合进新组建的知识经济部；通信服务政策则与广播委员会的广播政策被一同整合进新设的总统直属广播通信委员会；管理掌控的数字内容工作则移交至文体观光部。至于广播通信市场中的竞争，继续由公平贸易委员会管理。由此，韩国政府建立了如图2所示的3C产业（计算机，通信与内容业）管理体系。

图2　韩国3C产业管理体系

技术、产业融合趋势越来越明显，各部门间的职能日益重叠，而解决利益纠纷和资源浪费是新政府解体信息通信部的直接原因。韩国政府表示，解体现有的信息通信部是为了把现有按不同产业领域分散的企业资源与管理体系集中到统一的部门，这对加快融合、促进新兴产业将起到积极作用。

（1）知识经济部——电信主管部门

知识经济部是掌管实物经济的主管部门，通过继续发展技术和产业、产业和知识融合的技术革新型经济以及以知识为基础的经济，来创造国家财富和就业岗位，并保障能源供应稳定以支持国民生活和经济活动。

知识经济部着力改善各种限制，建立良好的企业经营环境，努力实现传统产业的高附加值化，发展IT（信息技术）、BT（生物技术）、NT（纳米技术）等新产业，搞活地区经济，扶植中小企业，吸引外商投资，开发海外资源，培育绿色、可再生能源产业。

（2）广播通信委员会——电信监管机构

广播通信委员会是新媒体政策领域的部级政府监管机构，类似于美国的FCC，直接接受总统的领导，将处理政府建议的媒体政策，如放松对广播与印刷媒体联合运营的管制、私有化地面广播运营商等。此外，该委员会应会加快IPTV（网络电视）、DMB（数字多媒体广播）、数字电视及其他广播通信融合服务的发展。首任委员长为崔诗正（Choi Si-jung），曾担任盖洛普（韩国）民意调查公司总裁。

2.3　英国：在综合性电信主管部门之下设有相对独立的电信监管机构

（1）BERR——综合性电信主管部门

2007年初，英国政府根据机构和管理体制改革的需要，将贸工部改为商业企业与监管改革部（BERR）。更名意味着该部门的工作重点更倾向于商业，商界在英国政府中的声音变大了，同时也意味着增加了一些企业监管的职责。

作为英国政府的职能部门，该部门的角色属于政府与企业的桥梁，负责把企业的声音传达给政府，把政府的精神传达给企业。同时，该部门负责制定了很多有关贸易方面的法规规章，管理着被私有化了的企业中的国家股份。这个部门在履行政府管理职能的同时，还对政府公务人员和准公务人员进行专业的高端培训。

BERR主管的部门众多，除了主管广播、电信、IT、数字内容等产业外，还主管：

●航空航天，船舶与防务产业；

●汽车产业；

●生物制药与保健业；

●CCPO（气候变化项目办公室）

●化学产业；

●建筑业；

●环境产业；

●制造业；

●材料与工程业；

●2012年奥运会；

●邮政服务；

●出版业；

●零售业；

●可持续发展产业；

●其他产业。

（2）Ofcom——电信监管机构

Ofcom是相对独立的电信管制机构，但它只负责执行BERR制定的电信政策、处理电信管制的具体事务。从形式上看，Ofcom还是BERR的下属机构。

Ofcom的主要决策机构是董事会，由董事及兼职成员构成。另有众多委员会及顾问机构，实施董事会的授权或决策支持。主席由BERR大臣任命，任期通常为5年，可以指定认为合适的班子。

Ofcom的主要职责包括调节电信消费者和企业的关系，保障消费者的利益；保证频谱的有效使用；促进高质量的电视和广播节目的播出；保护广泛认可的广播内容标准等。

Ofcom要接受国家审计办公室的监督，对公众账目委员会负责，向议会负责，并由BERR大臣每年向议会呈交Ofcom的年报。不过，Ofcom直接通过发放牌照来获得收入，维持运转，不依赖于任何政府机构与经济实体。

2.4　日本：综合管理面向国民经济和社会活动的公共基础设施，但综合性部门内设有专业性广播通信主管及监管机构

日本中央政府2001年正式实施以大部门体制为重点的行政改革，主要目标是为了克服“部门主义”，核心内容是重组原有的22个省厅。重组原则包括依照政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能组合部门，并重视部门的统合性与整体性；利益相反与性质不同（如经济发展与环境保护）的业务要尽量放在不同部门；部门之间在规模和权限方而要尽量保持均衡。

按照这个原则，中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。其他7个省厅则根据任务需要，重新调整职能和负责的业务。

（1）总务省——电信主管与监管部门

总务省不仅集电信主管与监管部门于一身，还负责行政组织、人事管理、行政观察、地方自治、选举、养老金、统计、消防、公平贸易、公害调整等事务，职能非常繁杂。日本政府认为，总务省的职责面向国民经济和社会活动的公共基础设施，其要通过这些基础设施实现国民安心安全、无所不在的网络社会、电子政府和电子自治体以及真正意义的分权型社会。

（2）总务省信息通讯政策局——电信主管部门

信息通讯政策局的职能包括技术政策、信息通信政策、信息化推进、标准制定、广电管理等等，定员306人。可以看出，其职能倾向于宏观政策制定，可以看做是电信主管部门。

（3）总务省综合通讯基础局——电信监管部门

综合通讯基础局的职能包括业务政策制定、技术业务管理、资费管理、无线电管理、国际事务等等，定员346人。其职能应更倾向于行业监管，可以看做是电信监管机构。

此外，总务省下还设有电信业争端解决委员会，其主要职责是实现公平有效的电信竞争，快速平稳地解决电信争端。电信部门设有地方分支机构——综合通信局，其职责包括电信许可证发放、地方电信事业推进、广播台站许可证发放和检查、有线电视许可证发放及监督、无线电台免许可与检查、无线电检查及无线频率占用费收取等等。地方综合通信局定员1415人。对于内容的监管，日本则主要通过司法体系进行，而与之相关的重要法规有《著作权法》、《刑法》等。日本3C产业管理体系如图3所示。

图3　日本3C产业管理体系

3、主要国家把电信主管部门融合进大部委的考虑

3.1　更好地利用电信业促进国民经济发展

发达国家和地区的发展实践已经表明，电信业是促进国家和区域经济竞争力提高的重要基础产业。电信业发展水平本身就是衡量一个国家竞争力的主要指标，更为重要的是，电信业对基础设施的完善、信息化水平的提高、经济的快速发展、政府和企业效率的改进都有倍增效应，它能够更快地推动国家竞争力的提升。

把电信主管部门融合进大部委，一方面可在政策层面加强电信业与国民经济其他部门之间的联系，促进其他部门更加积极地利用电信技术与服务，来提高生产力，更好地实现节能减排增效；另一方面可进一步提高电信业与国民经济其他部门之间统筹安排的效率与效果，有利于各产业集群的合理布局，进一步推动电信业与国民经济增长之间的协调，促进国民经济的均衡增长，增加社会发展的和谐程度。

3.2　精简政府部门，提高行政效率

市场经济的深化促使政府管理职能逐步减少，产业界限的模糊促使政府管理职能出现重叠。大部分政府为降低重复度以及维持部门间规模与权限的均衡，均采取了精简政府部门，提高行政效率的措施。

电信业是基础性产业，与国民经济其他部门的联系十分紧密，而信息化的推进更是促进了电信业与其他产业的融合。而且，技术与市场的驱动使电信业内部的融合度也在不断提高。另外，电信市场的市场化程度日益增强，主管部门的管理职能随之逐步简化。鉴于此，国外政府在精简政府部门的过程中，电信主管部门一般会被融合进大部委，以更好地发挥电信业的基础性作用。