横向监管的背景和定义
目前，电信和广电领域技术发展速度日新月异，新技术应用层出不穷，在技术高速发展过程中，表现出了以下三大趋势。
1、信息传输方式从模拟向数字化转变；
2、高速大容量的通信传输；
这三大趋势改变了通信和广电领域的产业环境,不仅引导了行业之间的相互融合，也改变通信和广电领域的监管环境（如图1所示）。
图1 电信市场三大新趋势
网络的IP化具有以OSI-7层为基础的网络模型的特点,其网络模型设计是根据其模块的功能来进行划分；因此向IP网络的转变意味着电子通信领域正在根据功能进行分离,也促进应用与网络分离出来，单独发展。
随着VoIP和IPTV的发展，不同的网络可提供同类型的业务或者同样的业务。IPTV不仅可以通过有线网传输也可以通过电信网提供服务。竞争不再局限于市场内，市场间（广电和电信间）的竞争也愈演愈烈。由于不同产业之间的竞争，我国的IPTV和手机电视迟迟无法建立统一的标准，实现大规模的市场化。如何平衡两者的利益关系，建立中立的监管体制，引导市场良性发展是监管工作的一大挑战。
广电正在逐步完善由模拟向数字的传输转变，更多的电视台可以进入和运营多种频道。IPTV的出现使得广电和电信形成了重叠区域。当出现网络融合的新业务时，垂直监管往往不能适应，而且对于网络融合业务采取垂直监管易对某种技术有所倾向，也会导致监管套利行为(Regulationarbitrage)。
为了解决这些问题，欧盟（EU）等国家的监管体制逐渐由垂直监管向横向监管转变。2003年EU在电信领域首次引进横向监管的监管体制。美国FCC也正在研究修改相关监管法律，以保障新的融合业务的技术中立。
所谓“横向监管”目前仍没有明确的定义，但其内涵是指按照事业领域的功能不同，进行分类(比如网络与内容层)监管。
根据功能的不同进行分类监管是指监管领域(Boundaries)不是根据某种业务和基础设施的技术特点(Technologicaltrait)或市场结构(Historicalmarketstructure)而定，而是根据市场或业务特点(Characteristic)来分别执行政策。而横向监管是指根据类似的功能归类，进行管制的监管体制, 一般而言它是对网络/传输和内容进行分类监管的框架。
EU电信监管的背景
过去电信行业由于自然垄断性，具有由政府主导的垄断市场结构。但是技术的演进和需求的增加，淡化了自然垄断性，EU从上世纪80年代制定绿皮书（GreenPaper），积极推进自由化(民营化/竞争引进)政策。
EU的监管体制目的是为了创造电信市场的公平竞争环境，遏制在本地电信市场上的限制竞争行为，加强本地电信运营商的义务和保证互联互通，积极推动全面竞争。
近10年来电信、广电市场的技术和市场等环境的变化引起电信和广电部门对横向监管进行研究。EU考虑市场不确定性的增加，2003年开始制定了新的监管体制（横向监管体制），以便谋求技术和市场的不断发展。EU从融合趋势中认识到对通信基础设施和业务监管方面横向监管的必要性，因此从2002年3月公布新的监管体制，要求EU成员国从2003年7月起施行其措施。
2006～2007年，欧盟委员会对欧盟2002年管制框架的实施效果进行审查，通过审查，欧盟委员会认定2002年管制框架在技术和市场发展，特别在一些领域的竞争促进方面取得了明显的成绩。电信对人们工作和生活的重要性大大超过了从前，经济和社会生活越来越多的依赖于电信服务和电信基础设施，电信业务和设施的发展己经得到大家广泛的承认。2007年的改革主要围绕三个目标，即更有效监管、彻底形成统一市场、为欧盟公民提供更好的服务。EU的通信监管历程如图2所示。
图2 EU通信监管变化过程
在2003年EU已经完成了由垂直监管到横向监管的转变，其横向监管的框架体系如3所示。
图3 EU横向监管的具体内容
