不久前，美国大型通信运营商Verizon在美国多地怠于维护DSL宽带设备的事件被频频曝光，该公司在重重压力下最终承诺将正常维护设施，并把部分DSL网络升级为光纤网。值得注意的是，Verizon这一切是在获得了不菲普遍服务基金补贴的情况下做出的。这从很大程度上反映出，在美国这个通信大国，普遍服务已经成为一个难以彻底解决的顽疾，即使政府多措并举，但仍有大量民众被隔离在光网之外，甚至连基本的铜线网络也无法保证。而在进入宽带时代的当下，这无异于让这些民众无缘信息时代的种种红利。
被遗忘的偏远地区
尽管同属大国，但是相比我国网络村村通的成就，美国乡村的通信情况却明显落后。近日，Verizon东海岸的大量用户投诉称，该公司的DSL设备几乎陷入无人维护的状态，导致用户使用大受影响。
事实上，早在2005年，Verizon就启动了对于传统宽带网络的升级，投资250亿美元将旧网络升级到FiOS光纤网。但有媒体报道称，这一升级计划大约在5年前被冻结，导致从巴尔的摩到水牛城的大量城镇地区并未升级到光纤网络。而在新泽西和宾夕法尼亚地区，数百万用户投诉Verizon不仅没有升级网络，导致用户目前仍在使用严重落后的DSL宽带，而且连基本的网络维护都没有做到位，导致故障频发。
纽约市去年对Verizon提起了诉讼，诉其未按承诺为整个城市部署光纤网络。费城情况类似。在过去的几年中，新泽西的多个城镇联合抗议Verizon服务低于标准且怠于维护本已破旧不堪的DSL网络。
去年，美国通信业工人协会（CWA）向宾夕法尼亚州公共事务委员会提交了相关照片，最终迫使Verizon同意对部分宽带进行升级。该协会最近又通过同样的办法迫使Verizon承诺对纽约地区的宽带业务进行维护。但是这一成果取得的并不轻松。美国通信业工人协会从2015年就开始呼吁此事，整理了相关调查证据，并持续向纽约公共事务委员会施压。最终，Verizon承诺将对该州54个中央办公区的网络进行升级，对损坏的线路、设备和电池等进行维修，并将对6.4万条影响市容的杆路进行整顿。而此前，纽约州的一些种植户反映，已经无法通过网络向产业链合作方准确上传种植难题和维护需求，严重影响了产业发展。
有媒体批评称，在投诉集中的几个州，Verizon事实上获得了数亿美元的减税优惠和相关补贴，初衷就是激励该公司普及光网，但事实远未达到预期。据悉，Verizon早在1993年就在宾夕法尼亚州获得了数亿美元补贴并做出了部署全光纤网络的承诺，但迄今并未落实。
有批评人士指出，2012年飓风“桑迪”过后，Verizon的大量DSL设施受损，但该公司始终拒绝对其进行升级，由此引发了大范围关注。Verizon给出的方案是，希望用户转用无线网络，但是对于很多用户来说，当时的无线网络花费要明显高于DSL，且有使用量限额等约束。
也就是在差不多的时间，美国大型运营商们开始试图淡化传统电信运营商的角色，将很大一部分精力放在发展互联网和媒体业务上。近几年，Verizon先后收购了美国在线（AOL）和雅虎等昔日的互联网巨头，将其重组为新品牌Oath后，开始同谷歌和Facebook正面竞争。但在互联网化的同时，Verizon显然没有兼顾好偏远地区的普遍服务工作。
据悉，美国通信业工人协会已经向美国联邦通信委员会（FCC）提交了Verizon疏于维护的设备照片，并获得了重视。
在美国，Verizon的遭遇仅仅是一个缩影。由于在偏远地区部署网络的收益并不理想，运营商们普遍不愿意在该地建网、升级网络、维护等。就在去年7月，美国俄亥俄山谷地区的居民向FCC请愿，称该地区200万居民尚不能接入可靠稳定的固定宽带网络，导致居民学习、就业等均不能通过网络手段实现。西弗吉尼亚州克莱郡的居民也反映，经常连不上网络导致该地区居民被排斥在现代经济之外。微软去年7月公布的计划提及，美国3400万尚无宽带互联网接入的人群需要帮助。
政府多措并举效果不佳
事实上，美国政府在推动普遍服务方面做了诸多努力，为运营商提供了诸多便利，但是奈何敌不过企业逐利本性，实施效果并不明显。
美国2010年公布了《国家宽带计划》，两年后正式推出了聚焦宽带的“连接美国基金”，旨在2020年前让所有美国人都能享受到高速互联网接入服务，当然主要的服务目标是美国偏远地区约50万尚无网络接入服务的家庭和企业。“连接美国基金”由此前的电话普遍服务基金改革而来，不额外增加预算，年度预算最高达45亿美元，用于业务限价补贴、网间结算补贴、移动/部落补贴、极高成本地区补贴四大领域。当年拨付的首批3亿美元资金用于快速连接40万个偏远地区家庭、企业和学校。当年，美国FCC还启动了“移动基金”，希望加速推进3G和4G的普及。
参与该项目的运营商在获得补贴的同时也会受到一系列约束，比如运营商必须做出在规定的时限内在偏远地区兴建网络的承诺。同时，FCC还鼓励运营商在项目中引入私人资本。
FCC当时预测，未来6年内，“连接美国基金”将为美国带来500亿美元的经济增长，创造约50万个就业机会。
同年，FCC还加大了对部分偏远地区宽带业务的补贴力度，针对美国某些人口稀疏地区设立了一项名为“高成本环路扶持（HCLS）”的普遍服务支撑项目，美国偏远地区多达500家小型运营商、200万条线路将获得更多扶持资金，用于改善宽带业务质量。HCLS的年预算将近8亿美元，约有100家一直以高成本运营的偏远地区运营商因此改善业务经营状况。这是FCC针对宽带普遍服务实施的又一改革举措。
除补贴外，美国政府还从政策角度为运营商创造普遍服务的便利性。最重要的举措当属下调宽带标准。美国每4年对宽带基准速率重新评估一次。2010年，美国将原先的宽带标准从下行200kbps/上行200kbps调整为4Mbps/1 Mbps，2014年再次调整为25 Mbps/3Mbps，但2017年8月将宽带标准下调到10Mbps/1 Mbps。此举的目的就是考虑到农村地区的情况，美国FCC认为此举有利于推动运营商在美国农村地区的宽带部署，因为根据规定，网络运营商在农村地区部署的宽带网络需符合宽带标准。
美国政府再加码
有业内人士称，美国每年会给运营商提供高达50亿美元的补贴，用于激励他们在利润不高的偏远地区部署网络和维护服务。补贴形式包括：直接资金补贴；发放免费或是极低价的服务许可证；通过公私合作的方式授权相关项目建设等。但是除了对学校和图书馆的光纤服务提供直接补贴外，美国联邦政府对于其他的电信服务标准要求并不高。而且对于这些本质为私企的运营商，美国政府也没有太多有效的管控手段。
首先不能忽视的是政府层面的懈怠。尽管美国早在2009年就雄心勃勃地提出了国家宽带战略，但美国政府对于宽带并未保持一贯的重视。记者看到，在美国一些论坛上，不少网友抱怨FCC网站的宽带地图数据已经数年没有更新。有业内人士甚至不无尖锐地指出，这表明美国管制层对于国内的宽带发展尤其是农村地区的宽带发展详细情况并没有掌握精确的信息。而在移动宽带层面，美国政府最近的一项举措也暴露了相同的管制缺失。本月初，美国参议院通过了一项《偏远地区无线接入法案》，该法案要求FCC绘制的移动宽带覆盖地图要能反映美国民众尤其是农村民众的真实使用体验，要求FCC要持续搜集准确的宽带覆盖数据。也就是说，目前FCC层面尚未掌握精准的美国移动宽带发展数据。
当然，弥合数字鸿沟一直是特朗普倡导的重点项目。为此，有理由相信，在特朗普任内，美国政府会出台更多推进普遍服务的政策。不久前，FCC主席帕伊就特别强调，要启动一项检查机制以确保政府提供足够的且有预见性的长期支持，确保从小型运营商处获取服务的社区不会在数字鸿沟问题上越来越弱势。
此外，美国政府也加紧出台更多扶持政策。就在本月，FCC在普遍服务基金中又追加了5亿美元，用于偏远地区的宽带普及。今年2月底，FCC公布了针对“移动基金”第二阶段的竞标要求，要求运营商们提供详尽的4G LTE网络覆盖地图，希望促进偏远地区的移动宽带网络普及。据悉，第二阶段，FCC将向中标的运营商提供45.3亿美元的资金支持，用以在未来的10年中为偏远地区部署网络，为用户提供最低10Mbps的宽带服务。数据显示，美国尚有310万人口（占比约1%）没有接入LTE网络，主要分布在农村和偏远地区。“移动基金”第一阶段项目于2012～2016年开展，为运营商提供了3亿美元的资金，主要用于完善偏远地区的3G网络。
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美国的普遍服务之难并不是特例。纵观全球，地广人稀的国家，在通信网络建设方面无一例外都遭遇了铺网难度大、网络覆盖不足等难题。在印度、俄罗斯、澳大利亚等国，由于偏远地区人口密度小、地理条件不佳、用户ARPU低，运营商收回成本通常非常缓慢甚至亏本。为此，偏远地区的网络覆盖一直是这些国家的一大顽疾。即使政府扶持政策不断出台，但以盈利为目的的通信企业经常会“冷对”用户需求。值得欣喜的是，我国通信业戮力同心，目前全国行政村通宽带比例达到98%，其中通光纤的行政村占比达92%。在普遍服务方面，我国俨然已是名副其实的通信强国。 
