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2013/5/7 08:23

解析美国宽带服务模式 “三权分立”破解基金来源难题

通信世界周刊  工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所张丽

从2012年第三季度草案完成时算起,“宽带中国”战略在上报国务院的长路上也已经走了半年之久。 由于草案中并未涉及财税金融扶持政策,而业内所关心的具体投资方案、资金分配和底层规划也未提及。业内特别是承担宽带中国战略建设的三大电信运营商表示非常失望。

业内预估,按照要求,如果要完成“到2015年实现宽带接入用户2.5亿户,接入速度城市家庭平均达到20M以上、农村平均达到4M以上”的既定目标, 单个运营商建设全国性宽带网络的总成本将高达2000亿元至2800亿元,三大运营商总计建设成本将超过6000亿元。

如此巨大的资金量,如果没有财政支持,宽带中国战略可能面临建设资金短缺问题。他们认为,如果没有财税支持或者补贴,仅凭运营商现有资金,很难保证全国性宽带网络建设。

而在宽带服务上,美国的宽带服务起步比较早,模式也比较清晰,这对“宽带中国”有一定的借鉴意义。工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所张丽撰文指出,“通过将其他高成本项目的服务基金转移至宽带服务,美国政府顺利解决了影响宽带普遍服务发展的关键问题。”

作者:工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所张丽

美国政府高度重视宽带信息基础设施建设。2010年3月,美国政府出台《国家宽带计划》,明确指出宽带如同电力一样是经济增长、创造就业、增强全球竞争力和改变生活方式的重要基础。2011年10月,美国政府将宽带纳入电信普遍服务范畴,并成立“连接美国基金”来支持农村和低收入地区的宽带普遍服务。

将宽带纳入普遍服务

1996年,美国电信法扩大了普遍服务的传统目标,在原有电话业务的基础上增加了高级服务——高速互联网,并要求以公平、合理、支付得起的价格向所有用户提供。该法确立了面向互联网的普遍服务原则。此后到2009年,国会指示FCC制定国家宽带计划,以确保每一个美国人都能接入宽带。

2010年3月,FCC发布了国家宽带计划。2011年2月,根据国家宽带计划,FCC发布了一项法令提案通告,开始全面改革和更新原有普遍服务中的高成本支持项目和运营商间的补偿(简称ICC)制度。

2011年10月,FCC正式通过了第一个法令决议,实施普遍服务基金/运营商间补偿制度的改革计划(简称USF/ICC改革计划),并确立了以下目标:确保向家庭、企业和社区主要机构提供普遍的话音和宽带业务;确保美国人在生活、工作或旅游中能接入移动电话和宽带;确保以合理的价格提供宽带和话音业务;将消费者和企业的普遍服务义务负担最小化。

2012年4月,美国正式推出了CAF,开始接受申请;5月,FCC公布了“移动基金”的申请程序和细则;7月,FCC正式发放CAF;10月,FCC正式发放移动基金。

2012年12月,有线竞争局(简称WCB)发布了第一版本的CAF Phase II成本模型。2013年1月,WCB发布了第二版本的CAF Phase II成本模型。3月,WCB发布了第三版本的CAF PhaseII成本模型。新版本在旧版本的基础上不断修订完善,使得成本模型能更加准确地反映提供宽带普遍服务所需的成本。

服务基金并非全新建立

USF/ICC改革计划新设立了“连接美国基金”(简称CAF),以取代原先电信普遍服务基金中的高成本支持机制。“连接美国基金”有两大目标,一是在保留话音业务的基础上,为仍没有宽带接入的居民提供宽带业务;二是为仍没有接入移动业务的地区提供移动语音和移动宽带业务。

美国通过设置CAF来支持运营商在宽带空白区部署网络,实现宽带业务的普遍服务。CAF是对原先电信普遍服务中四个项目中的高成本支持项目的取代,而不是另外再开辟的一个基金。此外,FCC第一次将移动宽带作为独立的普遍服务目标,在CAF下设立了新的移动基金来支持移动宽带服务覆盖范围和内容的普及。

为更好地推进宽带普遍服务,CAF和移动资金都分成两个阶段进行。第一阶段是提供一次性投资资金引入宽带到无服务地区;第二阶段是提供持续的资金支持,作为高成本地区的网络部署和后续维护等。

具体来看,CAF包括两个阶段。第一阶段:为刺激宽带迅速部署,2012年为在宽带空白区部署网络的运营商提供3亿美元资助,该地区原先的高成本资金随即用于资助无服务区域的宽带网络建立和运营,宽带服务提供商向无服务地区每新增一线宽带连接可以获得775美元的资金支持,获得补贴的运营商提供的宽带实际速率最低不低于下行4Mbit/s和上行1Mbit/s,使得网络能适用于即时应用和服务,比如VoIP的传输。第二阶段:自2013年起,CAF采用前瞻性的成本模型和竞争性招标的方式大力支持未来五年的网络建设。

移动基金也包括两个阶段。第一阶段:提供3亿美元的一次性支持在无服务区建设部署移动话音和宽带网,资金通过全国性的反向拍卖方式来分配,拍卖会将在预算内最大范围覆盖无服务地区,中标者必须在3年内提供4G业务或者在2年内提供3G业务,并加快迁移到4G。此外,移动基金还专门划出5000万美元支持部署地区。第二阶段:2013年后,为确保移动宽带服务能持续提供,移动基金每年提供5亿美元的后续支持,其中每年拨出1亿美元专门用于部署地区。

启示:三权分立政企协同

在资金来源上,连接美国基金并未额外增加预算,完全由此前的电话普遍服务基金改革而来,将原电信普遍服务基金中的高成本支持的资金转到连接美国基金上,年度预算最高达45亿美元,用来支持话音和宽带业务的普及。FCC还削减了不必要的开支,并重新制订了一套非常严格的预算制度,首批到位的3亿美元资金就是通过紧缩机制筹集到位的。

美国的电信普遍服务基金目前已经形成了一套独立而完整的运作体系。FCC、联邦-州普遍服务联合委员会和普遍服务管理公司(USAC)三个机构各施其责、共同协作,有效实现了美国农村和偏远山区的电话业务的普及。由于有了这种成熟机制的基础,FCC顺利将宽带纳入电信普遍服务的范畴,并将原来主要用于支持电话的普遍服务资金转移到宽带建设上。

至今为止,我国尚未建立电信普遍服务基金和宽带普遍服务基金。电话和宽带普遍服务的实现主要是通过“村通工程”来推进的。“村通工程”的资金大部分由电信企业自筹,只有极小部分的中央和地方财政补贴。数据显示,2006年至2010年,累计投资达500亿元人民币,其中96%的资金来源于电信企业自筹,中央和地方财政补贴仅占4%。2011年,中国电信中国移动中国联通三家基础电信企业直接投资73.8亿元人民币,而财政补贴微乎其微,宽带网络建设面临着巨大的投资缺口。由于投资缺口的存在,农村地区的宽带建设大大延缓,农村与城市之间的“数字鸿沟”进一步加剧。建立覆盖宽带的普遍服务成本补偿机制、缩小城乡差距已成为我国当前迫在眉睫的任务。国外实践证明,发挥政府部门和企业的共同力量,建立宽带普遍服务基金,才是解决农村和低收入地区宽带覆盖问题的根本途径和长效机制。(工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所张丽)

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