——访国家发改委经济体制改革研究所产业室主任史炜
“从机制体制改革的层面来看，电信业的改革在央企是走得最快的。从现在的进程看，相对石油、航空等央企而言，电信业改得最彻底、机制突破最有效、涉及问题最全面、取得成效比较好。”国家发改委经济体制改革研究所产业室主任史炜作为见证者、圈外人，对改革开放40年来电信业机制体制的改革成果做出了这样的评论。
“尽管大家现在对电信业改革的理解和认识不同，但如果单纯从经济学的角度看，忽略电信行业自身的运行规律，就很难知道电信改革取得了怎样的成效。电信运营商提供的服务形态从有形到无形，标志着我国信息通信业达到一个新的高度，形成了一种新的业态，通过40年的发展，通信业创造了一个新的辉煌。”史炜非常肯定地说，“更重要的是，通过自身的几次转型，电信业为其他行业央企的改革提供了值得借鉴的经验，在国民经济转型升级中扮演了重要角色。”在他看来，电信业40年走过的改革之路可以浓缩为“一条主线、两种形态、三个阶段”。
改革三段式演进
引发技术市场监管蝴蝶效应
“电信业的机制改革有一条主线：从传统的电信业，随着通信技术的进步发展成通信产业，在计算机、互联网技术的助推下，演进为信息通信产业。”史炜表示，“行业名称的变化就是中国电信业技术和市场变革的写照。”
在这个变革的过程中，电信业最大的突破是什么？想必很多人都认为是重组，但史炜并不赞同这个观点，他认为，重组是一个产业规模、集合效应的变化，通过规模变化来改变竞争和绩效结构，电信业机制改革远远不止重组那么简单，并且重组也不是改革的核心内容。在他看来，电信业改革的核心内容是电信业的“三段式演进”——从早期自然的垄断，到中期的行政垄断，再演变成现在的市场垄断。
时间的指针拨回改革开放初期。彼时，与经济发展需求同时被刺激起来的，还有人们对通信的渴望。但电话是只有党政军或者是单位才能拥有的稀缺资源，电信业由于天然优势，处于自然垄断阶段。
这种特殊的社会现象持续了15年，在社会的批评和改革的呼声渐强中走向了终结。1993年8月，邮电部放开了增值电信业务市场。随后的一年，中国联通成立。1998年，新组建的信息产业部按照国务院要求，实施政企分开、邮电分营、电信重组。电信业从自然垄断阶段迈入行政垄断阶段。
“到了这一阶段，情况就比较复杂了，这也是电信业相对其他央企改革而言的一个重大突破。”史炜表示，“这一阶段很难用简单的利和弊去衡量。电信运营商不是一个单纯的企业法人，其价格体系、组织体系、服务内容及其和价格之间的配比都有行政干预的色彩，而这些干预又由于电信运营商历史形成的原因，比如中国移动从中国电信分离出来，表面看是市场需求，但其实是行政行为，所以这一阶段的改革是最难的。”
从最早中国联通成立到邮电分营、中国电信经历了两次大刀阔斧的改革重组；从固网、移动网均有巨头竞争的新格局，再到“六合三”之后形成的中国电信、中国移动、中国联通三家全业务运营商的格局。“在这些变革过程中，行政垄断并没有完全退出，但是大部分行政垄断已被有效、相对合理的市场竞争替代了。我们在谈电信业市场机制的时候，一定要意识到它不是一个简单的政策问题，在经济学上它是有基础的——市场绩效、技术绩效、运营绩效等绩效考评结构，这些正是电信企业改革带来的重要经验。”在说这段话时，史炜特地提高了音量。
从行政垄断过渡到今天的市场垄断，是电信业在机制上的一次蜕变。“市场垄断主要依靠规模、业务量、市值、市场结构等因素，在这点上，中国电信业和国外还不完全一样。”史炜表示。他举例说，在韩国，当SKT的市场规模超过50%时，监管部门就要压制他的规模，美国、日本亦如此。“在我国，3G时代是行政垄断加市场垄断的阶段，市场结构严重不合理，因此在‘六合三’之后，市场结构得到了一定的优化，这里的机制变革依靠的主要是市场的力量。”他进一步解释说，“中国市场的力量在机制上又包括两个部分，一是市场竞争的变化，我国电信业从不规则竞争向有效竞争转变；二是业务格局的变化，体现在各种牌照和制式上的多元化，主要通过行政干预来实现。因此，这一阶段被许多经济学家认为是市场不充分竞争阶段，并且仍有很多行政色彩。”
在这一过程中，电信市场结构随着技术进步悄然生变。“这种变化和电信业内在的技术结构变化密切相关，固网和移动网的组合，固网、移动网和互联网的组合，简单通道向智能管道的变化等。在3G向4G过渡的过程中，三家运营商从‘去电信化’到2013年中国电信提出的‘一去两化新三者’，去掉了传统电信业单一的业务结构，升级的是运营商向信息化、智能化的转变，通过提高智能管道的效率、建立不同的资费标准，针对行业用户，以第三者的方式提供服务。”史炜表示，“可见，机制改革是建立在技术进步的前提下的，技术进步对机制突破起到了推动作用，如果没有技术进步，比如网络带宽的增加、计算速度的提高、人工智能的铺垫，任何机制都是纸上谈兵。”
同时，技术进步让监管机制变得更加有效。史炜表示：“过去的监管主要是行政上的管制，监管者非常辛苦，容易扯皮，在效率上无法获得突破。随着技术的进步，我们深刻体会到有线网和无线网你中有我、相互交织的融合，再加上互联网的发展，传统的电信业监管已经无所适从，支撑点已经从过去信道的出租变成多元化的、海量通道的管理。”
史炜总结说：“电信业机制有四个支撑点，一是技术进步，二是市场结构优化，三是市场竞争从无序向有序转变，四是监管方式从行政干预变成行政指导。改革催生了技术竞争，技术竞争推进了市场竞争，市场竞争促进了机制改革的有效性。从结果上来看，中国的电信运营商不仅在规模上全球领先，其服务内容、技术研发也在国际舞台占据举足轻重的地位。”
服务“有形”变“无形”
成为国民经济腾飞的隐形翅膀
在改革中获益的，不只有电信业。通过机制体制的创新，电信业开创了技术服务新业态，从改革开放之初经济发展的瓶颈，演变为推动其他产业网络化、数字化转型的幕后英雄，成为国民经济腾飞背后的隐形翅膀。
“这几年，令我感触最深的是通信业所取得的技术服务进步，已经由过去的‘有形’向‘无形’转变。”史炜这样感慨。所谓“有形”，指的是过去通信业对其他产业的影响，主要体现在把企业的网络搭建完整，实现网络深度覆盖，但也就局限于此，并没有延伸性，因此被称为电信服务业。
这种情况到了3G时代发生了巨大变化，电信企业包括电信制造企业所提供的服务更多地升级成对制造企业数字的有效组合和通过数字去创造新价值的过程，催生了通信服务业态。
4G时代，通信制造业的网络传输速率、网络平台和制造业的融合主要体现在大数据的应用上，其管道的职能得到弱化。通过全面的网络覆盖和高效的传输速率，让通信业的传统语音、数据储备变成今天数据的采集、识别、分析、控制，最终提高制造业的效率。他举例说，现在一个机床厂通过有效的网络覆盖，可以把海量的机器设备和操作流程中的行为数据采集出来，这在过去是不敢想象的，因为过去制造企业对电信运营商的需求只有通话和上网。他描述了这样一幅画面，4G网络完全可以按照机器运行的行为采集发动机、车刀车床、电压电流、设备振幅的数据，通信技术和传感技术融合在一起，再加上采集的大数据，借助互联网统一传输，控制器可以是手机、电脑、数据分析器任何一种智能终端。“测算数据显示，在这样的合作下，通信业能帮助传统制造业的效率提升20%~30%。”史炜补充说，“过去只是针对人、简单的物流或机器的管理，但现在能够实现对生产制造行为的管理，通信传输已经由过去点对点、点对面机械式、发散式的服务开始向行为式的传输转变。”在这个过程中，电信业提供的信息服务看不见、摸不着，却贯穿于生产全过程。
近年来，国家相继提出大数据、智能制造、人工智能等战略，算法技术、传感技术以及互联网衍生技术与这些新兴技术相结合，真正让通信业和其他产业融合在一起。“过去通信业提供有效的服务看得到，但今天通信业借助其他载体，比如物联网、传感器、工业平台，服务从‘有形’变成‘无形’。”史炜感慨地说，“但同时，电信业为国民经济创造的价值，也有很大一部分化为了‘无形’。”
数据显示，2002年，信息服务业占当年GDP的5.8%，保持了5年来两至三倍于GDP的增长速度。时至今日，如果单纯从三大运营商的财务报表上看，数据确实是下降了。“但是，从电信业衍生出来的无形服务来看，不仅比当年提高了，而且提高的比例非常大。”史炜非常肯定地说。数据显示，2018年，我国互联网及相关经济规模在GDP中占比达6.9%，名列世界第二。“其实互联网只是个载体，互联网企业搭好平台，把供需双方联系在一起，其海量数据的传输依靠的是底层算法和通信智能网。”他表示，“刚刚过去的‘双11’，阿里实现2153亿元销售额，京东实现1271亿元销售额，其中至少有三分之一可以算作电信运营商的贡献！”他认为，从传统的电信服务到今天的通信信息服务，通信业的产业链、价值链延伸了，服务增值的方式发生了实质性的改变。
尽管在这方面我国运营商和发达国家还有很大的差距，但相对于3G时代而言，4G时代已经取得了非常大的飞跃。“我们常说4G改变生活，但这不再是简单的两化融合了，而是信息通信业成为拉动传统产业转型的幕后英雄，并且效果非常显著。”史炜用自己的亲身经历举例，“一个地方政府的领导曾问我，‘通信业做的信息服务到底能给本市带来多少GDP？’我当时没有回答，想了一个晚上，我给出了一个答案，‘你可以把全市的移动网停一天，看看城市是什么样子，然后再把固网停一天，第三天把互联网全部关闭。’市长说，‘那全市经济就崩盘了。’这就是通信业对其他产业无形的影响！”他总结说，从“有形”到“无形”，标志着我国通信业通过转型到达了一个新高度。
重组混改显成效
书写央企改革行业范本
在机制体制改革方面，电信业走得最快、改得最全、成效也比较明显，为其他行业的改革提供了借鉴经验。对此，史炜认为，电信业改革的高亮之处主要有两个：一是运营商的重组，为其他央企改革在技术、市场、服务方面提供了经验；二是中国联通的混合所有制改革，为三大运营商下一步深化改革提供了宝贵的经验。
“这些年，石油、电力、民航业央企的改革也在同步推进。以电力行业为例，其业态比较稳定，就是发电、供电、普遍服务和价格的确定。而通信业不一样，业态繁多，且每一种业态从物理网络到服务网络都不一样，所以电信业改革的第一大突破点就是重组。虽然重组在很大程度上来说是行政行为，但是通过邮电分离、南北分拆、‘六合三’，基本围绕市场绩效结构来进行。”史炜特别强调说，“这一点和别的国企不一样，涉及技术网和服务网的调整，牵一发而动全身，并且我国拥有庞大的通信用户量和市场规模，势必会是一个大动作。”他坦言：“虽然重组存在一些问题，但是通过中国几轮电信业改革，国际上认可了中国运营商的地位，如果我国电信市场依旧是高度行政垄断的话，电信企业上市根本无从谈起。”
1997年3月21日，中国电信（香港）有限公司正式成立，以红筹股的形式在海外上市。这是中央企业中第一个独立上市的，后来也为其他央企上市提供了参考。事实证明，上市促进了运营结构的改革，提升了中国电信运营商在国际资本市场的地位和融资能力。
中国联通的混改也是我国电信业体制改革上浓墨重彩的一笔。从行业的角度来看，“其他的央企在考虑混合所有制改革的时，最大的顾虑就是安全问题。”史炜举例，“比如石油行业，我国的石油70%~80%都依赖于国际市场，如果完全放开，在油价的稳定性、石油的战略储备、供给上可能都会出现问题。金融行业也是如此，如果完全放开，其非存贷中间业务可能会受到冲击。”
从企业的角度来看，史炜认为选择中国联通作为混改对象十分明智。他分析说，第一，中国联通规模合适，相比之下中国移动和中国电信规模过大，混改在股权设置和市场稳定性上都会出现问题。第二，中国联通的股份比较分散，经历了大小几次重组，股份分散但是可控性比较强，比较适合混改，而中国电信和中国移动的股份都相对比较集中。第三，中国联通规模比较小，从机制上来看，是个比较“轻装”的公司。“所以，国家选择中国联通进行混改，在改革的定位上值得别的央企参考。另外，中国联通的混改是把资产和技术的混改融合在一起，不是简单的所有制关系和股权的变革，而是制定了相对完整的技术演进方案。”史炜强调说，“中国联通在混改时引进了大量的互联网公司，还有些资本类公司，通过股权的改变把业务支撑点改变了。要是换作体量更大的中国电信、中国移动，互联网公司被引入之后，或沦为摆设，或引发大的业务混乱。而中国联通在吸纳新技术、新业态的股份方面相对比较有效，把国有企业股份的多元化做好，再把服务、市场、所有权、技术四者有机联合在一起，这对其他运营商，乃至其他央企的改革有示范作用，这种示范作用主要体现在技术层面而非股权层面。”
史炜直言，中国联通混改虽然也存在争议，争议的集中点是其股权的奖励制度，也就是薪酬问题。他认为：“这实际上是经济学认识误区的问题，这种看法是对市场的不理解，央企的奖励机制其实可以参照民营企业，比如华为的成功就离不开其奖励机制。对于中国联通引进这些机制，要采取肯定的方式，而不是简单的找问题。中国联通混改至今已有五年，从其报表来看，企业发展得很快，很多在机制上的调整能帮助中国联通在继续改革时轻装上阵，也为其他两家运营商深化改革提供了参考！”
